論油氣長(zhǎng)輸管道項(xiàng)目的用地管理
在我國(guó)一般的工程項(xiàng)目管理中，項(xiàng)目所使用的土地通常由建設(shè)單位在工程前期籌劃階段通過(guò)法律規(guī)定的程序來(lái)取得，并作為一種可以完全使用的資源提供給承包 商。因此，項(xiàng)目用地管理在工程項(xiàng)目管理中的地位沒(méi)有像計(jì)劃管理、進(jìn)度管理等那樣重要，僅是建設(shè)單位應(yīng)該完成的一項(xiàng)工作。油氣長(zhǎng)輸管道項(xiàng)目由于用地的特殊性 和相關(guān)法律法規(guī)的不完善，其用地管理成為項(xiàng)目管理中的重要內(nèi)容，需要建設(shè)單位和承包商共同協(xié)作才能完成。
油氣長(zhǎng)輸管道是指產(chǎn)地、儲(chǔ)存庫(kù)、用戶 間的用于輸送油氣介質(zhì)的管道，不包括管道站場(chǎng)內(nèi)部的工藝管道、油氣田集輸管道、城市燃?xì)廨斉涔芫W(wǎng)以及工業(yè)企業(yè)內(nèi)部的油氣管道，長(zhǎng)距離（如西氣東輸二線管道 主干線和支線總里程超過(guò)9102千米）和埋地敷設(shè)是油氣長(zhǎng)輸管道的主要特征。管道設(shè)施的建設(shè)、使用和維護(hù)都要依附于土地，以臨時(shí)、永久或其他方式占用土 地。油氣長(zhǎng)輸管道的高速發(fā)展帶來(lái)了管道項(xiàng)目用地的日趨緊張。圍繞土地權(quán)利、用地補(bǔ)償?shù)犬a(chǎn)生的矛盾日益凸顯，主要表現(xiàn)在“征地”困難和阻工現(xiàn)象不斷發(fā)生，還 包括管道建設(shè)與城鄉(xiāng)規(guī)劃、管道施工與環(huán)境保護(hù)、管道安全與土地利用、管道與其他工程相遇等一系列矛盾。這些矛盾在管道項(xiàng)目建設(shè)中成為制約工程進(jìn)展最顯著的 因素，進(jìn)而用地管理就成為油氣長(zhǎng)輸管道項(xiàng)目管理的重要內(nèi)容。
二、油氣長(zhǎng)輸管道項(xiàng)目用地管理的必要性
油氣長(zhǎng)輸管道項(xiàng)目需要單獨(dú)的用地管理，主要是因?yàn)槠溆玫鼐哂刑厥庑院陀玫氐娜〉梅浅＠щy。大量的管道工程實(shí)踐表明，與項(xiàng)目用地相關(guān)的問(wèn)題是除氣候外阻礙管道工程進(jìn)展最主要的因素，而產(chǎn)生這些問(wèn)題的根源主要在于下述兩個(gè)方面。
（一）油氣長(zhǎng)輸管道項(xiàng)目用地的特殊性
油氣長(zhǎng)輸管道項(xiàng)目由線路、站場(chǎng)、閥室、施工與維修道路（伴行路）等主要工程以及電力系統(tǒng)、通信系統(tǒng)、自動(dòng)控制系統(tǒng)等管道附屬設(shè)施組成，線路長(zhǎng)，跨度大，涉及的用地類別廣泛，用地性質(zhì)也多種多樣。
油氣長(zhǎng)輸管道通常采用埋地敷設(shè)的方式，埋深根據(jù)地理環(huán)境不同而變化，通常約在地表以下1.5米。出于管道安全的需要，《石油天然氣管道保護(hù)法》相關(guān)條款 分別對(duì)管道中心線兩側(cè)5 1000米范圍內(nèi)的土地利用和其他行為作出了限制性規(guī)定。管道通行及限制性用地是管道建設(shè)用地中所占比例最高、最具特殊性的用地類別，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè) 方面。
1.管道埋地敷設(shè)只是對(duì)土地一部分地下空間的利用，管道施工完成后土地所有者或使用者還可以繼續(xù)擁有或使用土地，只是放棄了部分權(quán)利， 因此管道敷設(shè)并不取得土地權(quán)利人全部的所有權(quán)或使用權(quán)。管道敷設(shè)用地不應(yīng)采取土地征收的方式，因?yàn)槲覈?guó)的土地征收是直接將集體土地所有權(quán)征為國(guó)有，是征收 完全的所有權(quán)，沒(méi)有征收部分權(quán)利的規(guī)定。
2.管道通行用地不屬于臨時(shí)用地，即使管道敷設(shè)時(shí)是短期內(nèi)使用、支付補(bǔ)償并恢復(fù)原貌，但是管道建成后是對(duì)土地空間的一種長(zhǎng)期、限制性占用，超出了臨時(shí)用地的范圍。
3.出于管道安全的考慮，法規(guī)對(duì)管道地表及其周邊土地利用加以限制，這對(duì)原有土地的農(nóng)業(yè)種植和其他開(kāi)發(fā)利用構(gòu)成影響，這種立法上的管制作用間接地約束財(cái)產(chǎn)的使用權(quán)的情形通常被認(rèn)為是“準(zhǔn)征收”行為，我國(guó)目前還沒(méi)有“準(zhǔn)征收”方面的法律認(rèn)定。
（二）油氣長(zhǎng)輸管道項(xiàng)目用地獲取較難
管道通行用地的特殊性和油氣長(zhǎng)輸管道用地的取得缺乏相應(yīng)的法律支持，是實(shí)踐中導(dǎo)致“征地”難和不斷阻工的直接原因。此外，以下因素也使得長(zhǎng)輸管道項(xiàng)目用地的獲取更加困難和復(fù)雜。
1.同其他建設(shè)項(xiàng)目一樣，長(zhǎng)輸管道項(xiàng)目也會(huì)遭遇“征地”問(wèn)題，如征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題、拆遷問(wèn)題、耕地占補(bǔ)平衡問(wèn)題、項(xiàng)目沿線水土保持和生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題等 等。社會(huì)對(duì)被“征地”方的利益是否得到保護(hù)非常關(guān)注，土地權(quán)利人自身對(duì)此也非常敏感，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)常常成為用地沖突的直接誘因。
2.油氣長(zhǎng)輸管道 項(xiàng)目具有公益性和商業(yè)性雙重屬性，它既是國(guó)家基礎(chǔ)能源設(shè)施又是企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)設(shè)施。管道公益性通常要求管道企業(yè)在很短的工期內(nèi)完成項(xiàng)目，管道企業(yè)不得不邊 施工邊獲取用地；管道商業(yè)性又使得管道企業(yè)以劃撥方式獲得用地的合理性受到質(zhì)疑，并在用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的談判中處于劣勢(shì)。
3.在審批制度下，各地 方政府執(zhí)行國(guó)家發(fā)改委的立項(xiàng)決定，油氣長(zhǎng)輸管道項(xiàng)目只需出具立項(xiàng)批復(fù)就能辦理地方規(guī)劃、土地、林業(yè)、環(huán)保等許可。實(shí)行企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)制后，國(guó)家發(fā)改委先 聽(tīng)取地方政府的意見(jiàn)，油氣長(zhǎng)輸管道項(xiàng)目需要先獲得地方規(guī)劃、用地預(yù)審、環(huán)境評(píng)價(jià)等有效支持文件。長(zhǎng)輸管道項(xiàng)目一般要經(jīng)過(guò)多個(gè)不同的行政區(qū)域，因此項(xiàng)目核準(zhǔn) 的周期通常很長(zhǎng)，項(xiàng)目用地的獲取也是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程。
4.油氣長(zhǎng)輸管道項(xiàng)目用地沒(méi)有納入土地利用總體規(guī)劃，管道建設(shè)經(jīng)常與地方土地利用規(guī)劃發(fā)生沖突，管道企業(yè)不得不通過(guò)聽(tīng)證來(lái)獲取用地或者改線，這就意味著管道企業(yè)需要承擔(dān)更多的成本。
5.在各地方的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中，大多沒(méi)有油氣長(zhǎng)輸管道項(xiàng)目用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，只能通過(guò)土地評(píng)估機(jī)構(gòu)估價(jià)或者管道企業(yè)與地方政府的談判來(lái)確定，最終以地方政 府文件的形式執(zhí)行。但土地權(quán)利人對(duì)這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)可程度并不高，他們并不關(guān)心用地的方式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否合法，而是期望得到更高的補(bǔ)償數(shù)額，更在乎補(bǔ)償?shù)?公平性。
6.《石油天然氣管道保護(hù)法》對(duì)管道中心線兩側(cè)一定范圍內(nèi)的土地利用和其他行為作出了限制性規(guī)定，土地權(quán)利人不僅要求對(duì)這種限制進(jìn)行補(bǔ)償，還會(huì)要求以永久用地的方式給予補(bǔ)償，即使土地權(quán)利人明白管道企業(yè)不會(huì)永久使用管道上方的土地。
7.當(dāng)油氣長(zhǎng)輸管道項(xiàng)目需要穿越河流、鐵路、公路時(shí)，主管部門(mén)可能會(huì)提出高額的穿越費(fèi)用，管道企業(yè)在工期的壓力下往往只能接受這種要價(jià)以取得通過(guò)權(quán)。
8.由于工程性生態(tài)破壞問(wèn)題在前些年并未得到重視，因此工程建設(shè)中大多忽視了生態(tài)環(huán)境保護(hù)和恢復(fù)措施的執(zhí)行，以致這些環(huán)境問(wèn)題一直遺留下來(lái)并產(chǎn)生很多負(fù) 面影響。在這種情況下，在后續(xù)的工程建設(shè)中，地方政府和土地權(quán)利人必然提出環(huán)境保護(hù)和土地恢復(fù)的要求，這使得管道企業(yè)需要更多的投入來(lái)獲取用地。
三、油氣長(zhǎng)輸管道項(xiàng)目用地管理的內(nèi)容與方法
從項(xiàng)目管理的角度看，油氣長(zhǎng)輸管道項(xiàng)目實(shí)施用地管理的目的不僅是要在有限的用地成本內(nèi)為管道建設(shè)和運(yùn)營(yíng)提供土地，更重要的是為管道企業(yè)取得使用土地的一 系列權(quán)利，如臨時(shí)用地使用權(quán)、永久建設(shè)用地使用權(quán)、管道通行權(quán)等，這些權(quán)利可以統(tǒng)稱為“管道通過(guò)權(quán)”。項(xiàng)目建設(shè)單位獲取“管道通過(guò)權(quán)”的過(guò)程實(shí)質(zhì)上就是項(xiàng) 目用地管理的整個(gè)過(guò)程。
（一）油氣長(zhǎng)輸管道項(xiàng)目用地管理的主要內(nèi)容
油氣長(zhǎng)輸管道項(xiàng)目用地 管理的主要內(nèi)容包括：獲取項(xiàng)目核準(zhǔn)的支持文件；根據(jù)管線路由評(píng)估項(xiàng)目土地使用成本；制定用地需求和計(jì)劃，制定管道通過(guò)權(quán)策略；與政府相關(guān)部門(mén)就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn) 行談判，政府發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)；支付補(bǔ)償費(fèi)用，取得相應(yīng)土地使用權(quán)證書(shū)；關(guān)注補(bǔ)償費(fèi)用落實(shí)情況，處理補(bǔ)償糾紛事件和土地沖突事件；與穿越設(shè)施的產(chǎn)權(quán)單位協(xié)商穿越施 工和補(bǔ)償事宜；保護(hù)生態(tài)環(huán)境，督促施工方節(jié)約用地，做好地貌恢復(fù)、土地復(fù)墾。
（二）油氣長(zhǎng)輸管道項(xiàng)目用地管理的方法
在 油氣長(zhǎng)輸管道項(xiàng)目用地管理中，管道企業(yè)不僅要本著節(jié)約集約用地的原則，減少土地占用，更應(yīng)該以《土地管理法》、《物權(quán)法》以及《石油天然氣管道保護(hù)法》等 法律體系為支撐，通過(guò)建設(shè)單位和承包商的合作來(lái)制定有效的管道通過(guò)權(quán)策略，從而使用地管理在項(xiàng)目管理中發(fā)揮應(yīng)有的作用。
1.節(jié)約用地的方法。 管道企業(yè)要節(jié)約用地成本，從根本上還是要減少對(duì)土地的占用。一些技術(shù)手段，如優(yōu)化管線路由（減少耕地占用和穿越次數(shù)）、同一項(xiàng)目中不同管徑管線同溝敷設(shè)、 合并建站等都可以減少土地占用。此外，管道企業(yè)的承包商在管道建設(shè)過(guò)程中必須嚴(yán)格按設(shè)計(jì)的作業(yè)寬度施工，杜絕超占地作業(yè)，減少土地沖突事件的發(fā)生。
2.充分發(fā)揮法律體系的支撐作用。長(zhǎng)輸管道項(xiàng)目的用地雖然比較特殊，但是所有問(wèn)題都只能從法律層面和政策上找突破口，用理論指導(dǎo)實(shí)踐，找到切實(shí)可行的解決辦法。
管道項(xiàng)目的臨時(shí)用地、永久性用地的取得和補(bǔ)償都可以通過(guò)《土地管理法》相關(guān)法律條款進(jìn)行調(diào)節(jié)。2004年的憲法修正案第20條第3款規(guī)定：“國(guó)家為了公 共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”相應(yīng)地，在《土地管理法》修改中將“征用”改為了“征收”，《物權(quán)法》中也分別規(guī)定 了“征收”和“征用”的條款。區(qū)分“土地征收”與“土地征用”的實(shí)踐意義在于：不是所有的公共建設(shè)都需要進(jìn)行轉(zhuǎn)移土地所有權(quán)的土地征收，一些項(xiàng)目可能只需 取得土地使用權(quán)即可滿足需要。因此，管道通行用地的取得并不需要執(zhí)行土地征收程序。《石油天然氣管道保護(hù)法》明確了將管道規(guī)劃納入城鄉(xiāng)規(guī)劃，有利于解決管 道建設(shè)同城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的矛盾；同時(shí)也明確了管道與其他建設(shè)工程相遇關(guān)系的處理原則，要求后開(kāi)工的建設(shè)工程服從先開(kāi)工或者已建成的建設(shè)工程?！段餀?quán)法》明確 了建設(shè)用地使用權(quán)可以地上、地下分別設(shè)立，那么公路鐵路方取得了地上建設(shè)用地使用權(quán)，管道企業(yè)就不需要向公路鐵路企業(yè)支付土地使用費(fèi)用（只支付安全措施費(fèi) 用）而直接取得地下的建設(shè)用地使用權(quán)。參照《物權(quán)法》中關(guān)于地役權(quán)的規(guī)定，管道企業(yè)可以嘗試以協(xié)商方式取得管道通過(guò)權(quán)，補(bǔ)償數(shù)額也由談判來(lái)確定。
以地役權(quán)的方式設(shè)立管道通過(guò)權(quán)還具有以下優(yōu)點(diǎn)：一是使管道企業(yè)取得管道通行和限制用地有法律及程序可依。對(duì)于土地權(quán)利人來(lái)說(shuō)，管道通過(guò)權(quán)的補(bǔ)償不僅是實(shí) 際損害補(bǔ)償，還包含了對(duì)限制土地的損失補(bǔ)償，應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于臨時(shí)用地補(bǔ)償方式。對(duì)于管道企業(yè)來(lái)說(shuō)，可參照關(guān)于地役權(quán)的規(guī)定與土地權(quán)利人進(jìn)行相關(guān)問(wèn)題的談判。二 是通過(guò)協(xié)議方式設(shè)立管道通過(guò)權(quán)。對(duì)于集體所有的土地，國(guó)土部門(mén)不用先征收再劃撥給管道企業(yè)使用，而是由管道企業(yè)直接與村集體協(xié)商管道通過(guò)權(quán)，直接將通過(guò)權(quán) 補(bǔ)償支付給村集體。這樣可以減少土地的浪費(fèi)和減少補(bǔ)償款的支付環(huán)節(jié)，甚至避免補(bǔ)償款被層層截留的現(xiàn)象。三是設(shè)立管道通過(guò)權(quán)可以對(duì)土地的利用進(jìn)行調(diào)節(jié)。調(diào)整 不動(dòng)產(chǎn)利用關(guān)系的用益物權(quán)主要是通過(guò)諸多土地權(quán)利的合理設(shè)置以實(shí)現(xiàn)土地上各種利益的分配。管道通過(guò)權(quán)可以通過(guò)管道企業(yè)和土地所有者或使用者之間協(xié)商約定而 分配各自的權(quán)利義務(wù)，這種方式比通過(guò)法律的直接規(guī)定來(lái)調(diào)節(jié)要靈活，而且能實(shí)現(xiàn)人們對(duì)土地最大限度進(jìn)行利用的愿望。
四是當(dāng)前對(duì)管道的保護(hù)體現(xiàn)為 對(duì)破壞管道安全行為的事后處罰，而不是以預(yù)防為主要原則。管道通過(guò)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)可以排除他人對(duì)其權(quán)利的妨害，而不必以實(shí)際損害結(jié)果的發(fā)生為救濟(jì)要件。因 此，管道通過(guò)權(quán)制度的建立在管道保護(hù)方面優(yōu)于管道侵權(quán)制度，其物權(quán)屬性的利用可以滿足管道保護(hù)預(yù)防原則的實(shí)現(xiàn)。五是一次性生態(tài)補(bǔ)償并不能從根本上解決管道 工程的廊道效應(yīng)問(wèn)題，借鑒地役權(quán)的環(huán)境法意義，可以在管道通過(guò)權(quán)權(quán)利中設(shè)定管道作業(yè)帶范圍內(nèi)可以容忍的破壞，并將該權(quán)利賦予管道建設(shè)單位，管道建設(shè)單位在 施工完成后，有義務(wù)對(duì)工程形成的干擾廊道進(jìn)行長(zhǎng)期性生態(tài)恢復(fù)和廊道重建。
（三）制定有效的管道通過(guò)權(quán)策略
目前我國(guó)大部分的油氣長(zhǎng)輸管道項(xiàng)目管理模式是pmt（建設(shè)單位項(xiàng)目管理小組）+epc（總承包商）+pmc（項(xiàng)目管理承包商即監(jiān)理）。pmt在實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目 目標(biāo)過(guò)程中貢獻(xiàn)很小，大部分工作都由epc來(lái)完成。在項(xiàng)目實(shí)踐中，雖然建設(shè)單位是項(xiàng)目用地管理的主體，但必須有承包商（epc及其分包商）的協(xié)助，雙方必 須在對(duì)抗的合同關(guān)系背景下，通過(guò)合作制定出有效的管道通過(guò)權(quán)策略。
策略包括以下幾方面內(nèi)容：pmt、epc及其分包商合理分工。通常pmt負(fù) 責(zé)省級(jí)以上協(xié)調(diào)，epc負(fù)責(zé)縣市鄉(xiāng)協(xié)調(diào)，而epc分包商則負(fù)責(zé)村鎮(zhèn)的具體操作；有足夠的協(xié)調(diào)人員、辦公和交通保障；有獨(dú)立的費(fèi)用審批支付體系，依據(jù)所簽訂 的協(xié)議，對(duì)補(bǔ)償費(fèi)、土地管理費(fèi)、協(xié)調(diào)費(fèi)、咨詢服務(wù)費(fèi)等管道通過(guò)權(quán)費(fèi)用，由pmt審批后直接支付，以減少層級(jí)環(huán)節(jié)；制定有提前量的用地計(jì)劃，計(jì)劃中明確用地 位置、面積、作業(yè)帶寬度、用地性質(zhì)、用途、用地起止時(shí)間；進(jìn)行詳細(xì)的基礎(chǔ)資料統(tǒng)計(jì)，會(huì)同地方政府土地管理部門(mén)，共同進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)交樁、放線，以及用地地類、地 面附著物、面積調(diào)查登記統(tǒng)計(jì)、確認(rèn)、審查和審批；成立處理補(bǔ)償糾紛、阻工事件的專門(mén)工作小組；對(duì)施工隊(duì)伍進(jìn)行土地法規(guī)宣傳教育，規(guī)范其用地行為，盡可能減 少建設(shè)用地，要求其文明施工，保護(hù)生態(tài)環(huán)境、地方設(shè)施和群眾利益，共同營(yíng)造和諧的施工社會(huì)環(huán)境；杜絕未批先用，超占、亂占、濫用土地行為；做好施工中棄土 棄渣處理、地形地貌恢復(fù)和土地復(fù)墾；通過(guò)一些無(wú)償?shù)脑袨?，例如為村民整修道路橋梁、修繕?biāo)O(shè)施、收割莊稼、捐助學(xué)校等贏得地方群眾的信任和支持。
四、結(jié)語(yǔ)
“征地難”是線性工程項(xiàng)目建設(shè)存在的共同問(wèn)題，因此項(xiàng)目用地管理逐漸成為工程項(xiàng)目管理中的重要內(nèi)容。油氣長(zhǎng)輸管道項(xiàng)目用地管理的最終目標(biāo)是取得管道通過(guò) 權(quán)，但是我國(guó)沒(méi)有單獨(dú)的管道通過(guò)權(quán)制度，造成油氣長(zhǎng)輸管道項(xiàng)目用地的取得十分困難。歐美等具有悠久管道歷史的國(guó)家普遍建立了管道通過(guò)權(quán)制度，即在土地使用 制度中確立了管道通過(guò)權(quán)的法律地位。一方面，對(duì)于規(guī)劃審批的管道項(xiàng)目，法律賦予項(xiàng)目所需土地的“強(qiáng)制使用權(quán)”；另一方面，對(duì)因管道建設(shè)和運(yùn)行給土地所有人 帶來(lái)的限制和損害，規(guī)定分別予以補(bǔ)償和賠償。我國(guó)《石油天然氣管道保護(hù)法》第十五條規(guī)定，“依照法律和國(guó)務(wù)院的規(guī)定，取得行政許可或者已報(bào)送備案并符合開(kāi) 工條件的管道項(xiàng)目的建設(shè)，任何單位和個(gè)人不得阻礙”。但在目前的管道工程建設(shè)中，阻工是非常普遍和嚴(yán)重的問(wèn)題，而且強(qiáng)制法律手段很少也很難被采用。國(guó)外的 管道工程實(shí)踐也證明了保障管道建設(shè)順利進(jìn)行的最好方式不是土地的強(qiáng)制使用政策，而是達(dá)成“管道通過(guò)權(quán)協(xié)議”，我國(guó)管道工程建設(shè)中很多的用地問(wèn)題最終也是通 過(guò)協(xié)商的方式解決的。因此，通過(guò)協(xié)商方式約定管道通過(guò)權(quán)及其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是比較可行的政策手段。設(shè)立管道通過(guò)權(quán)對(duì)管道建設(shè)用地的取得與補(bǔ)償、土地利用各方權(quán)利 的平衡、管道的安全保護(hù)和管道廊道生態(tài)環(huán)境的保護(hù)等具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
