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第1篇 關(guān)于德國(guó)、瑞典、法國(guó)基層自治體制的考察報(bào)告
關(guān)于德國(guó)、瑞典、法國(guó)基層自治體制的考察報(bào)告
這次赴歐考察，德國(guó)、瑞典、法國(guó)的有關(guān)專家學(xué)者給我們介紹了從中央到地方，到基層大量關(guān)于立法、行政、司法等方面的信息。在聽取介紹和實(shí)地考察過(guò)程中，由于國(guó)內(nèi)所從事工作的原因，我們對(duì)上述三個(gè)國(guó)家基層治理體制格外關(guān)注。
它們規(guī)模各異的市鎮(zhèn)建制，形式多樣的市鎮(zhèn)自治組織體制，較為明確的權(quán)力職責(zé)，有保障的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，以及令人矚目的發(fā)展新動(dòng)向，都給我們留下了深刻印象。
一、規(guī)模各異的市鎮(zhèn)建制。如同歐美其它發(fā)達(dá)國(guó)家一樣，德國(guó)、瑞典、法國(guó)在中央（聯(lián)邦）級(jí)、省（大區(qū)、州）級(jí)的各種權(quán)力配置及其運(yùn)行已十分老道，并為世人所知。
值得注意的是，上述三國(guó)在中央（聯(lián)邦）、?。ㄖ荩用姹３忠惶淄晟贫窒嗷ブ坪獾墓矙?quán)力體系的同時(shí)，在基層還保持了規(guī)模多樣的建制市鎮(zhèn)。德國(guó)是一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家。
國(guó)家政權(quán)分為三級(jí)：聯(lián)邦級(jí)、州級(jí)（16個(gè)）和地方級(jí)（8,000多個(gè)）。在德國(guó)，1,120萬(wàn)居民的巴伐利亞（bavaria）州有2,056個(gè)市鎮(zhèn)，250萬(wàn)居民的布萊登伯格州（brandeurg）有1,700個(gè)市鎮(zhèn)，600萬(wàn)居民的漢森州（heen）有426個(gè)市鎮(zhèn)，46萬(wàn)居民的撒克斯尼亞州（saxonia）有968個(gè)市鎮(zhèn)，760萬(wàn)居民的萊登撒克遜（niedersachsen）州有1,031個(gè)市鎮(zhèn)，而350萬(wàn)居民的柏林（berlin）本身也是一個(gè)市鎮(zhèn)。
在我們到訪的北萊茵－威斯特法倫州共有396個(gè)市鎮(zhèn)，其規(guī)模也是各異，其中有30個(gè)人口超過(guò)10萬(wàn)人，最大的是科倫市，人口達(dá)100萬(wàn)，小的市鎮(zhèn)人口只有幾千。瑞典既是一個(gè)君主立憲的國(guó)家，也是一個(gè)單一制的地方分權(quán)型的國(guó)家。
國(guó)家政權(quán)分為三級(jí)：中央級(jí)、省級(jí)（21個(gè)）、市鎮(zhèn)級(jí)（municipality，290個(gè)）。在瑞典，全國(guó)總?cè)丝谥挥薪?00萬(wàn)，但市鎮(zhèn)建制卻有290個(gè)，平均每個(gè)市鎮(zhèn)有居民30,900人，大的像首都斯德哥爾摩人口達(dá)761,000人，小的市鎮(zhèn)只有2,600人。
歷史上瑞典的市鎮(zhèn)更多，從1862年地方自治改革后，市鎮(zhèn)不斷合并，到1952年市鎮(zhèn)數(shù)量已由早期的2,500多個(gè)減少至1,100個(gè)，到1974年再減少至278個(gè)，今天全國(guó)市鎮(zhèn)數(shù)量穩(wěn)定在290個(gè)。法國(guó)是一個(gè)單一制的中央集權(quán)型國(guó)家。
國(guó)家政權(quán)分為：中央級(jí)、大區(qū)級(jí)（22個(gè)）、省級(jí)（100多個(gè)）、城市（市鎮(zhèn)）聯(lián)合體級(jí)、市鎮(zhèn)級(jí)（36,000多個(gè)）。在法國(guó)，市鎮(zhèn)建制早在1884年就正式確立了。
目前市鎮(zhèn)數(shù)量已達(dá)36,000多個(gè)，據(jù)說(shuō)比原歐盟15國(guó)市鎮(zhèn)數(shù)量的總和還要多。有2萬(wàn)個(gè)市鎮(zhèn)的人口不足2千。
由于許多市鎮(zhèn)人口太少，法國(guó)中央政府曾在20世紀(jì)70年代通過(guò)一項(xiàng)法案，允許市鎮(zhèn)之間進(jìn)行合并（但不是強(qiáng)制），但推行的結(jié)果，大約只有500市鎮(zhèn)之間愿意相互合并，更多的市鎮(zhèn)不愿意合并。
二、市鎮(zhèn)自治的組織體制三個(gè)國(guó)家的市鎮(zhèn)均實(shí)行自治體制，但由于歷史等多方面的原因，在體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)自治的組織建設(shè)上，三個(gè)國(guó)家之間甚至一國(guó)內(nèi)部又有不少差別。在德國(guó)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是德國(guó)最基層的地方自治單位。
它不是州政府的下屬行政單位，而是組成縣的自治團(tuán)體。德國(guó)基本法規(guī)定，在州、縣（市）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）中必須設(shè)立經(jīng)普遍、直接、自由、平等和秘密選舉產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)代表人民。
這種代表機(jī)構(gòu)在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級(jí)可由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）民大會(huì)代替之。由于多種原因，德國(guó)各州的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治體制有所不同。
從組織建設(shè)的角度來(lái)看，大體上有四種類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治組織體制：一是北部德國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會(huì)體制。這種體制的主要特征是：選民直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會(huì)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會(huì)選舉議會(huì)的各個(gè)工作委員會(huì)，選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，選舉或任命鄉(xiāng)鎮(zhèn)總監(jiān)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)只是議會(huì)主席和鄉(xiāng)鎮(zhèn)禮儀上的代表。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)總監(jiān)是行政首長(zhǎng)，具體行政事務(wù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)總監(jiān)負(fù)責(zé)。這種組織體制類似于歐美許多國(guó)家的市鎮(zhèn)經(jīng)理制。
二是德國(guó)南部的鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會(huì)體制。這種體制的主要特征是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)都是由選民直接選舉產(chǎn)生；鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會(huì)選舉議會(huì)的各個(gè)工作委員會(huì)，控制一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)；選民選出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會(huì)的當(dāng)然主席，同時(shí)又是行政機(jī)構(gòu)的首腦。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會(huì)通過(guò)的決定由以鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)為首腦的行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行。三是萊茵河流域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)制。
這種體制的主要特征是：選民直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會(huì)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會(huì)選舉議會(huì)的各個(gè)工作委員會(huì)，選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會(huì)的主席，又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的首腦，既領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會(huì)，又領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)。四是市自治機(jī)關(guān)體制。
這種體制的主要體制是：選民選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會(huì)；由議會(huì)選舉議會(huì)的各個(gè)工作委員會(huì)，選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)并監(jiān)督行政工作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事務(wù)的首腦，并不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)人，只負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事務(wù)，不領(lǐng)導(dǎo)和主持鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會(huì)。至于基層自治體的日常運(yùn)作，由于德國(guó)是一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家，全國(guó)沒有統(tǒng)一規(guī)定，據(jù)我們?cè)L問的北萊因－威斯特法倫州內(nèi)政部的介紹，該州是每5年選舉一次市鎮(zhèn)議會(huì)的議員，各市鎮(zhèn)議會(huì)議員的規(guī)模在20－45人之間（除波恩市67名外），市鎮(zhèn)議會(huì)一般每月開會(huì)一次，或每年至少召開10次會(huì)議。
市鎮(zhèn)議會(huì)的準(zhǔn)備工作絕大多數(shù)要由市鎮(zhèn)長(zhǎng)負(fù)責(zé)，市鎮(zhèn)長(zhǎng)還有幾個(gè)助理，大城市的市 長(zhǎng)還有2－3個(gè)副市長(zhǎng)。市鎮(zhèn)議員絕大多數(shù)都是榮譽(yù)性的，工作很累、很辛苦，所以，他們現(xiàn)在討論像波恩這樣的大城市，市議會(huì)的議員能否實(shí)行專職。
在法國(guó)，市鎮(zhèn)是最基層的自治體，它由市鎮(zhèn)議會(huì)和市鎮(zhèn)政府組成。市鎮(zhèn)議會(huì)任期6年，由選民普選產(chǎn)生，議員人數(shù)根據(jù)居民人數(shù)而定，由9名（居民少于100人）至69名（居民達(dá)到或超過(guò)30萬(wàn)）不等（但三個(gè)城市例外：巴黎163名，馬賽10名，里昂73名）。
市鎮(zhèn)議會(huì)每年至少舉行4次例會(huì)，應(yīng)共和國(guó)專員、市鎮(zhèn)長(zhǎng)或三分之一市鎮(zhèn)議員的請(qǐng)求，可以召開臨時(shí)會(huì)議。市鎮(zhèn)長(zhǎng)由市鎮(zhèn)議會(huì)選舉產(chǎn)生，是市鎮(zhèn)的行政首長(zhǎng)，但一旦選出市鎮(zhèn)長(zhǎng)又不對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，在其任職期間市鎮(zhèn)議會(huì)無(wú)權(quán)罷免。
根據(jù)規(guī)模大小，市鎮(zhèn)可以設(shè)置市鎮(zhèn)助理，負(fù)責(zé)市鎮(zhèn)長(zhǎng)交辦的事務(wù)。市鎮(zhèn)助理由市鎮(zhèn)長(zhǎng)提名，議會(huì)通過(guò)，任職期間如不稱職，市鎮(zhèn)長(zhǎng)有權(quán)向市鎮(zhèn)議會(huì)提出將其罷免。
市鎮(zhèn)長(zhǎng)、市鎮(zhèn)長(zhǎng)助理與議會(huì)市鎮(zhèn)議會(huì)議員任期相同。市鎮(zhèn)長(zhǎng)具有雙重身份：既是中央在地方的代表，又代表基層市鎮(zhèn)議會(huì)執(zhí)行機(jī)關(guān)。
市鎮(zhèn)長(zhǎng)主要受中央政府和共和國(guó)專員的監(jiān)督，總統(tǒng)有權(quán)將其罷免，中央政府內(nèi)政部有權(quán)停止其職務(wù)3個(gè)月，設(shè)在大區(qū)和省的共和國(guó)專員擁有停止其職務(wù)1個(gè)月的權(quán)力。與德國(guó)、法國(guó)比較而言，瑞典市鎮(zhèn)自治的組織類型要簡(jiǎn)單些。
全國(guó)290個(gè)市鎮(zhèn)政權(quán)基本上都實(shí)行的是議會(huì)－行政合一的組織體制。全國(guó)每一個(gè)市鎮(zhèn)都有一個(gè)由31－101名議員組成的議會(huì)，選民每四年選舉一次市鎮(zhèn)議會(huì)。
我們?cè)L問了人口有182,000名，在瑞典號(hào)稱第四大城市的烏浦索拉市（uala），該市議會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人說(shuō)，市議會(huì)是烏浦索拉的最高決策機(jī)構(gòu)，其81名議員是由選舉方式選出，與國(guó)會(huì)、省議會(huì)選舉同時(shí)舉行?，F(xiàn)在81名議員分別來(lái)自社會(huì)民主黨、現(xiàn)代黨、左派黨、自由黨、綠黨、基督教民主黨和中央黨。
由15人組成的烏浦索拉市市政委員會(huì)，就是烏浦索拉市的政府。它負(fù)責(zé)全市的發(fā)展、財(cái)經(jīng)和管理工作。
市議會(huì)內(nèi)設(shè)了14個(gè)專門委員會(huì)，并在市政委員會(huì)下面也設(shè)定了14個(gè)辦公室，以便與議會(huì)專門委員會(huì)相對(duì)應(yīng)。這14個(gè)委員會(huì)（辦公室）分別是：青少年、教育與就業(yè)、區(qū)街服務(wù)委員會(huì)（辦公室）；發(fā)展與規(guī)劃委員會(huì)（辦公室）；房地產(chǎn)委員會(huì)（辦公室）；娛樂與生命委員會(huì)（辦公室）；街道和交通委員會(huì)（辦公室）；文化事務(wù)委員會(huì)（辦公室）；環(huán)保與健康、證照許可委員會(huì)（辦公室）；成年人殘疾事務(wù)委員會(huì)（辦公室）；救助服務(wù)委員會(huì)（辦公室）；老齡市民委員會(huì)（辦公室）；衛(wèi)生委員會(huì)（辦公室）；治安委員會(huì)（辦公室）；烏浦索拉市直接服務(wù)委員會(huì)（辦公室）；烏浦索拉市關(guān)懷與教育委員會(huì)（辦公室）。
瑞典的市鎮(zhèn)議會(huì)每年至少召開10次會(huì)議。所提出的動(dòng)議將首先由各專門委員會(huì)進(jìn)行討論，然后再提交市政委員會(huì)討論，然后再交市鎮(zhèn)議會(huì)進(jìn)行表決，市鎮(zhèn)行政管理部門或公司的工作人員執(zhí)行議會(huì)通過(guò)的政治決議。
市鎮(zhèn)議會(huì)開會(huì)時(shí)對(duì)公眾和新聞媒體開放。據(jù)有關(guān)專家介紹，德國(guó)、瑞典、法國(guó)基層自治的組織體制在歐洲是很有代表性的。
奧地利、瑞士、荷蘭、比利時(shí)、甚至匈牙利、俄羅斯都有與德國(guó)相似的組織制度；北歐許多國(guó)家像挪威、芬蘭、丹麥的基層自治組織與瑞典的情況大體相似；法國(guó)的經(jīng)驗(yàn)和做法對(duì)意大利、西班牙、葡萄牙等南歐國(guó)家以及法國(guó)在亞非前殖民地都有很大影響。
三、市鎮(zhèn)的主要職責(zé)與我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政權(quán)組織不僅要負(fù)責(zé)管理本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育和城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)，而且還要負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作有所不同，德國(guó)、瑞典、法國(guó)三個(gè)國(guó)家市鎮(zhèn)的職能比較單純，自治的權(quán)限主要體現(xiàn)在地方性的社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域。在德國(guó)，雖然聯(lián)邦基本法第28條專門規(guī)定：“必須保證各鄉(xiāng)在法律范圍內(nèi)擁有獨(dú)立負(fù)責(zé)地處理地方性事務(wù)的權(quán)限。
”但由于聯(lián)邦基本法只規(guī)定了地方自治的原則，沒有具體的規(guī)定，具體的規(guī)定只能依賴于各州的憲法和有關(guān)法律作出了。這樣制度安排的結(jié)果是，一方面，各州的法律規(guī)定為市鎮(zhèn)行使自治職權(quán)，提供了一個(gè)具體的依據(jù)，同時(shí)，又由于各州立法不同，從而也使市鎮(zhèn)實(shí)際享有的自治權(quán)力有所不同。
在我們?cè)L問的北萊茵－威斯特法倫州，該州法律規(guī)定市鎮(zhèn)政府主要在一些公共事務(wù)管理領(lǐng)域承擔(dān)職責(zé)，進(jìn)行活動(dòng)，像中、小學(xué)的學(xué)校管理、幼兒園、廢水收集、青少年幫助、男女平等、住房補(bǔ)貼等。在瑞典，由于省政府的權(quán)力主要體現(xiàn)在提供醫(yī)療和牙醫(yī)服務(wù)上，因此，大量的社會(huì)管理、公共服務(wù)工作就落到了市鎮(zhèn)政府的頭上。
據(jù)了解，全國(guó)一多半的公務(wù)人員是在市鎮(zhèn)工作，而市鎮(zhèn)這個(gè)層次也承擔(dān)了大部分的社會(huì)事務(wù)。據(jù)介紹，瑞典的市鎮(zhèn)政府普遍承擔(dān)以下事務(wù)：學(xué)前教育、小學(xué)教育、中學(xué)教育、老齡人的照料、殘疾人的照料、社會(huì)服務(wù)，另外還擔(dān)負(fù)市鎮(zhèn)規(guī)劃、房屋建造、市鎮(zhèn)道路與公園管理、救援服務(wù)、垃圾和廢棄物的收集與處理、水的供應(yīng)及污水處理、體育與娛樂、圖書館與文化設(shè)施的建設(shè)、管理。
1982年3月，法國(guó)《權(quán)力下放法案》實(shí)施后，中央政府調(diào)整了對(duì)地方的領(lǐng)導(dǎo)體制，并根據(jù)該方案規(guī)定了各級(jí)地方政府的職權(quán)。其中，市鎮(zhèn)議會(huì)的職權(quán)是：選舉市長(zhǎng)和市長(zhǎng)助理；討論和表決市鎮(zhèn)預(yù)算并監(jiān)督執(zhí)行；決定市鎮(zhèn)公共工程及實(shí)施方式；建立公益公共設(shè)施；管理市鎮(zhèn)公共機(jī)構(gòu)；批準(zhǔn)市鎮(zhèn)長(zhǎng)簽訂的合同；討論和征收不動(dòng)產(chǎn)，接受遺產(chǎn)；制定市鎮(zhèn)公務(wù)員章程；負(fù)責(zé)社會(huì)福利和公共救援。
目前，市鎮(zhèn)的預(yù)算已在法國(guó)大區(qū)、省、市鎮(zhèn)等地方行政總開支中占去了三分之二，而市鎮(zhèn)工作人員，則占地方行政公職的90。4月30日，我們專門赴位于奧爾良市西南7公里的圣希萊－圣美滿鎮(zhèn)（sthilairestmesmin）考察。
該鎮(zhèn)提供的材料對(duì)我們理解法國(guó)市鎮(zhèn)的職權(quán)很有幫助，現(xiàn)將有關(guān)資料摘抄如下：圣希萊－圣美滿鎮(zhèn)有人口2407人，鎮(zhèn)議會(huì)有18名議員，鎮(zhèn)政府有1名鎮(zhèn)長(zhǎng)、5名副鎮(zhèn)長(zhǎng)，共有22名工作人員。他們從事的公務(wù)是：1人是政府的秘書長(zhǎng)；1人主管財(cái)務(wù)；1人負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)執(zhí)行；1人負(fù)責(zé)學(xué)校、社會(huì)上的慶典工作；2人負(fù)責(zé)戶籍、城市規(guī)劃、選舉、鎮(zhèn)長(zhǎng)秘書處以及接待事務(wù)；1人負(fù)責(zé)田園守護(hù)；5人在技術(shù)部工作（負(fù)責(zé)道路、綠地、建筑）；4人在學(xué)校食堂工作，負(fù)責(zé)每天準(zhǔn)備160份餐食；3人在幼兒園工作；3人在托兒所在半工。
鎮(zhèn)政府既代表國(guó)家對(duì)公民辦理某些行政手續(xù)（如戶籍、選舉、普查等），又自主行使地方職權(quán)。鎮(zhèn)長(zhǎng)提醒我們說(shuō)，在鎮(zhèn)政府的地方職權(quán)中有兩項(xiàng)尤為重要：一是城鎮(zhèn)規(guī)劃，政府通過(guò)規(guī)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)領(lǐng)土整治，維持農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，保護(hù)自然景觀，把握城鎮(zhèn)發(fā)展；二是提供涉及居民日常生活的公共服務(wù)，如飲用水、市鎮(zhèn)警察、幼兒園、小學(xué)校等。
此外，鎮(zhèn)政府還根據(jù)自身的能力情況，在社會(huì)救濟(jì)、支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展、發(fā)展體育文化、支持社團(tuán)等方面發(fā)揮補(bǔ)充作用。必須指出的是，不管是聯(lián)邦制的德國(guó)，還是單一的瑞典和法國(guó)都它們都強(qiáng)調(diào)：市鎮(zhèn)行使自治權(quán)力必須接受上級(jí)政府的監(jiān)督。
在德國(guó)，市鎮(zhèn)在地方事務(wù)領(lǐng)域行使職權(quán)時(shí)，必須遵守歐盟法律、聯(lián)邦法律和州法律，接受州政府的監(jiān)督。否則，州政府就會(huì)到法院控告市鎮(zhèn)政府。
對(duì)于州政府委托或轉(zhuǎn)移動(dòng)事務(wù)，市鎮(zhèn)政府不得拒絕，但市鎮(zhèn)政府如認(rèn)為州政府侵犯了市鎮(zhèn)政府的權(quán)力，可以依法到憲法法院控告，以尋求公道。在法國(guó)，中央政府更是通過(guò)行政監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督和技術(shù)監(jiān)督等三條途徑，對(duì)市鎮(zhèn)政府進(jìn)行監(jiān)督。
根據(jù)介紹，法國(guó)每年都有“不聽話”的市鎮(zhèn)議會(huì)被中央政府或中央政府的代表解散的消息在報(bào)紙上公布。
四、保障市鎮(zhèn)自治的經(jīng)費(fèi)來(lái)源要自治，履行職責(zé)的經(jīng)費(fèi)從那里來(lái)？有關(guān)專家不斷地告訴我們，市鎮(zhèn)政府當(dāng)年要做的每一項(xiàng)事情都有經(jīng)費(fèi)保障，每個(gè)市鎮(zhèn)都有經(jīng)當(dāng)?shù)刈h會(huì)審議通過(guò)的預(yù)算。在德國(guó)，市鎮(zhèn)財(cái)政收入的來(lái)源有以下幾條途徑：一是聯(lián)邦財(cái)政補(bǔ)貼。
每年聯(lián)邦政府向州政府分配一批資金，州政府再將其中的一部分給市鎮(zhèn)政府；二是市鎮(zhèn)政府與州政府分享稅收。各市鎮(zhèn)分享的數(shù)量因納稅人的多少而不同，總體上，納稅人交納到州政府各種稅款的15要回到納稅人所在的市鎮(zhèn)，被市鎮(zhèn)政府分享；三是市鎮(zhèn)自行征收的稅。
各州的法律規(guī)定，市鎮(zhèn)可以向市民征稅像消費(fèi)稅、娛樂稅、飲料稅、養(yǎng)狗稅、第二居所稅、狩獵稅，等等。對(duì)于市鎮(zhèn)的征稅，市民不能進(jìn)行訴訟，當(dāng)然，市鎮(zhèn)征稅的底線，是不能讓當(dāng)?shù)鼐用衿飘a(chǎn)。
四是借債；五是出租房屋、土地等收入；六是社會(huì)捐款。在瑞典，市鎮(zhèn)財(cái)政收入，主要來(lái)自居民的納稅、市鎮(zhèn)經(jīng)營(yíng)性收入和中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。
瑞典地方政府聯(lián)合會(huì)從市鎮(zhèn)政府財(cái)政支出的角度，給我們提供的數(shù)據(jù)也很能說(shuō)明問題：市鎮(zhèn)政府的支出，65靠居民的納稅，20靠市鎮(zhèn)政府出租土地、房屋等經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)得來(lái)的收入，15考中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。這次考察，我們對(duì)瑞典居民交納的稅也了解了一些情況，使我們認(rèn)識(shí)到瑞典的高工資、高福利是與其高稅收緊密相連的。
在瑞典，每個(gè)市鎮(zhèn)政府向有工作，有經(jīng)濟(jì)收入的人，平均征收的收入稅是20,80；省政府向有工作，有經(jīng)濟(jì)收入的人，平均征收到收入稅是10,71。這樣平均一個(gè)人的收入中有31,51的部分成了稅，交給了兩級(jí)政府（就全國(guó)而言，最低的是28,90，最高的是34,04）。
此外，高收入者除了要向市鎮(zhèn)、省政府交納收入稅外，還要向中央政府交納收入稅。具體比例是：0－308,800克朗，稅率是0；308,801克朗－458,900克朗，稅率是20；458,901克朗以上，稅率是25。
當(dāng)然，在中央政府的稅收中，個(gè)人所得稅收入是小部分的，僅占3，中央稅收收入主要靠增值稅
（33），健康保險(xiǎn)
（18），營(yíng)業(yè)稅
（11），能源稅
（10），財(cái)產(chǎn)稅
（4）。在法國(guó)，市鎮(zhèn)的財(cái)政收入來(lái)源如下：一是與省政府分享以下四種稅：非建筑土地稅、建筑土地稅、居住稅、營(yíng)業(yè)稅，市鎮(zhèn)政府得大頭；二是國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；三是借貸收入。
在實(shí)地考察的圣希萊－圣美滿鎮(zhèn)（sainthilairesaintmesmin），財(cái)務(wù)部門給我們提供了該鎮(zhèn)20xx年收入預(yù)算，為我們進(jìn)一步認(rèn)識(shí)市鎮(zhèn)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源提供了感性材料。一個(gè)只有2407人的市鎮(zhèn)，卻有著300多萬(wàn)歐元的預(yù)算，經(jīng)費(fèi)相當(dāng)充足，是可以辦很多事情的。
現(xiàn)摘抄如下：收入名稱金額（歐元）國(guó)家撥款和補(bǔ)貼811,000歐元借貸693,885歐元日常管理收入（稅收）655,000歐元運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用轉(zhuǎn)帳（鎮(zhèn)預(yù)算）277,950歐元服務(wù)收入258,700歐元設(shè)施補(bǔ)貼106,000歐元以前贏余105,180.26歐元其它收入71,400歐元增值稅退稅60,703.81歐元設(shè)施地方稅30,000歐元固定資產(chǎn)折舊29,972.89歐元特別收入14,803.81歐元土地出售6,500歐元總計(jì)3,121,095.77歐元
五、令人矚目的發(fā)展新動(dòng)向在考察中，我們發(fā)現(xiàn)，隨著經(jīng)濟(jì)全球化、歐洲一體化進(jìn)程度加快，上述三個(gè)國(guó)家的基層自治體制也在積極適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的要求，呈現(xiàn)出新的發(fā)展動(dòng)向，歸納起來(lái)，以下三個(gè)方面值得關(guān)注：一是市鎮(zhèn)聯(lián)合與合作已成為趨勢(shì)。在德國(guó)，聯(lián)邦基本法鼓勵(lì)市鎮(zhèn)之間的聯(lián)合與合作，并規(guī)定，聯(lián)合的市鎮(zhèn)也應(yīng)按照法律并在法律賦予它們的職能限度內(nèi)擁有自治的權(quán)力。
不過(guò)，在市鎮(zhèn)的聯(lián)合與合作上，法國(guó)和瑞典已走出了更成熟的路子。法國(guó)用發(fā)展城市（市鎮(zhèn)）聯(lián)合體的辦法，來(lái)解決單個(gè)市鎮(zhèn)無(wú)力解決或解決起來(lái)不經(jīng)濟(jì)的問題。
城市（市鎮(zhèn)）聯(lián)合體，是由早期的市鎮(zhèn)工會(huì)演變而來(lái)，起初是市鎮(zhèn)之間就某一個(gè)和幾個(gè)問題進(jìn)行合作，經(jīng)費(fèi)由合作的市鎮(zhèn)交納，后來(lái)合作的范圍和領(lǐng)域越來(lái)越寬，合作市鎮(zhèn)不再直接交納，而由市鎮(zhèn)聯(lián)合體征稅來(lái)解決經(jīng)費(fèi)。在我們?cè)L問的奧爾良市鎮(zhèn)聯(lián)合體和圣德尼（saint-denis）市鎮(zhèn)聯(lián)合體，前者有22個(gè)市鎮(zhèn)組成，后者有6個(gè)（20xx年將達(dá)到8個(gè)）組成，它們分別有自己的議會(huì)，有自己的年度預(yù)算，有為數(shù)不少的工作人員。
每年都直接征收一定數(shù)量的稅?，F(xiàn)在，各個(gè)加入市鎮(zhèn)聯(lián)合體的成員，都把垃圾收集與處理、水的凈化、道路建設(shè)與維護(hù)、綠地保護(hù)等事權(quán)移交給了聯(lián)合體。
從20xx年6月起，圣德尼市鎮(zhèn)聯(lián)合體成員還將就業(yè)、土地整治與規(guī)劃等事權(quán)交給聯(lián)合體行使。在法國(guó)中央政府積極推選權(quán)力下放的背景下，市鎮(zhèn)自己又愿意把權(quán)力交給市鎮(zhèn)聯(lián)合體去行使，這是十分有意思的現(xiàn)象。
對(duì)此，圣德尼市市長(zhǎng)解釋說(shuō)，保留市鎮(zhèn)非常重要，但現(xiàn)在的市鎮(zhèn)治理越來(lái)越復(fù)雜，市鎮(zhèn)的負(fù)擔(dān)也越來(lái)越重，一些小的市鎮(zhèn)沒有實(shí)力去談發(fā)展，辦教育、辦基礎(chǔ)設(shè)施。市鎮(zhèn)聯(lián)合體的產(chǎn)生，既保留了市鎮(zhèn)這個(gè)基礎(chǔ)，又把有關(guān)事權(quán)收集起來(lái)，解決了市鎮(zhèn)想辦而辦不到的問題。
在瑞典，全國(guó)地方政府聯(lián)合會(huì)把全國(guó)290個(gè)市鎮(zhèn)政府組織起來(lái)，發(fā)展地方自治，推動(dòng)合作，提供服務(wù)，提高市鎮(zhèn)政府的效率和質(zhì)量，走出了自己的聯(lián)合與合作之路。到20xx年，全國(guó)地方聯(lián)合會(huì)與全國(guó)省政府聯(lián)合會(huì)合并組成一個(gè)共同的聯(lián)合會(huì)，進(jìn)一步推動(dòng)地區(qū)發(fā)展、民主自治和社區(qū)建設(shè)。
二是公共服務(wù)的市場(chǎng)化、社會(huì)化。即在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，形成一種新的供給公共服務(wù)的制度安排。
比較普遍的做法是實(shí)行合同出租，就是說(shuō)在不擴(kuò)大政府規(guī)模、不增加公共財(cái)政支出的情況下，政府按照投標(biāo)者的競(jìng)爭(zhēng)和履約行為，將原先壟斷的公共產(chǎn)品生產(chǎn)權(quán)和提供權(quán)向私營(yíng)公司、非贏利組織等機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)讓，完成公共服務(wù)提供的“準(zhǔn)市場(chǎng)化”，進(jìn)而改善公共服務(wù)的提供質(zhì)量，提高行政效率，增強(qiáng)行政能力。在這一方面瑞典一直走在前面。
據(jù)了解，20世紀(jì)90年代之前，出租合同在瑞典市鎮(zhèn)政府整個(gè)支出中所占的比例一直是穩(wěn)定的，大約在6－7。然而，在不同服務(wù)領(lǐng)域中，這一比例不一樣，如學(xué)校交通大約是80，垃圾清潔大約是50，建筑物清潔和高速路養(yǎng)護(hù)大約是25，公園養(yǎng)護(hù)大約是6，老年人和兒童照顧大約是1－3。
到20世紀(jì)90年代，在大多數(shù)服務(wù)領(lǐng)域中，這一數(shù)字都有了提高，尤其是在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，據(jù)統(tǒng)計(jì)，在90年代末，將社區(qū)照顧老年人的任務(wù)外包出去的平均比例，已從90年代初的1上升到8，個(gè)別城市甚至上升到30－40。三是參與式民主不斷擴(kuò)大。
15年前的1989年，法國(guó)圣德尼市在調(diào)整市鎮(zhèn)規(guī)劃時(shí)，為了聽取居民的意見，成立了帶咨詢性的機(jī)構(gòu)――街道咨詢委員會(huì)，后來(lái)在一個(gè)小區(qū)改造中，市政府領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)現(xiàn)這個(gè)街道咨詢委員會(huì)能夠很好地溝通市議會(huì)議員、居民和政府的意見，密切關(guān)系。1999年，圣德尼市就把這一機(jī)制推廣到了全市。
他們把全市分為14個(gè)片，每一片由1名副市長(zhǎng)負(fù)責(zé)，每一月開一次會(huì)議，每次會(huì)議的議題由議會(huì)議員和居民自己定。這種機(jī)制度進(jìn)一步的推行，對(duì)市政府產(chǎn)生了很大影響，使政府要面對(duì)居民，要有傾聽的能力、分析的能力、協(xié)調(diào)動(dòng)能力，居民也有了發(fā)表意見的機(jī)會(huì)，也阻止了極右勢(shì)力在基層的滋生。
20xx年，市鎮(zhèn)選舉后，除巴黎、里昂外，全國(guó)大多數(shù)市鎮(zhèn)議會(huì)都由左派改為右派控制。當(dāng)時(shí)的總理諾斯潘推動(dòng)出臺(tái)了一個(gè)叫“貼近基層法案”，要求30萬(wàn)人口的市鎮(zhèn)實(shí)行參與式民主，要求每一個(gè)市都建立街道咨詢委員會(huì)，加強(qiáng)與居民的聯(lián)系與溝通，阻止右派的發(fā)展。
目前，法國(guó)不少市鎮(zhèn)在實(shí)驗(yàn)參與式民主，圣德尼市還拿出一批預(yù)算項(xiàng)目選民供居民討論，幫助政府科學(xué)決策。
第2篇 關(guān)于赴德國(guó)、瑞典、法國(guó)考察的情況報(bào)告
關(guān)于赴德國(guó)、瑞典、法國(guó)考察的情況報(bào)告
在中國(guó)－歐盟村務(wù)管理培訓(xùn)項(xiàng)目辦公室（以下簡(jiǎn)稱項(xiàng)目辦公室）、德國(guó)icon咨詢公司的協(xié)調(diào)下，20xx年4月18日至5月2日，民政部組團(tuán)赴德國(guó)、瑞典和法國(guó)進(jìn)行了考察。這次考察是中國(guó)－歐盟村務(wù)管理培訓(xùn)項(xiàng)目活動(dòng)的組成部分，也是自該項(xiàng)目執(zhí)行近3年來(lái)，中國(guó)派出的第一個(gè)赴歐洲考察的團(tuán)（組）。
代表團(tuán)成員的選定是民政部與項(xiàng)目辦公室協(xié)商進(jìn)行的，具有多樣性。民政部?jī)?nèi)既有項(xiàng)目業(yè)務(wù)主管部門的代表（基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司），也有教育培訓(xùn)業(yè)務(wù)主管部門的代表（人事教育司），還有具體實(shí)施項(xiàng)目單位的代表（民政部培訓(xùn)中心）；地方上既有試點(diǎn)省的代表（遼寧、云南），也有非試點(diǎn)省的代表（貴州、青海）。
項(xiàng)目辦公室對(duì)這次考察活動(dòng)，給予了應(yīng)有的重視。代表團(tuán)啟程前，項(xiàng)目辦公室專門安排一天會(huì)議時(shí)間（4月16日），介紹歐共體、歐洲聯(lián)盟等國(guó)際組織的有關(guān)知識(shí)；介紹德國(guó)地方政府的體制及其運(yùn)作程序，向代表團(tuán)成員提供了一些介紹法國(guó)、瑞典國(guó)情的中文材料，從而為在歐洲考察活動(dòng)的順利進(jìn)行提供了幫助。
在歐洲期間，除了旅途時(shí)間外，我們先后在德國(guó)工作了3天，在瑞典工作了5天，在法國(guó)工作了3天，最后又從法國(guó)返回德國(guó)進(jìn)行總結(jié)和評(píng)估。在德國(guó)，我們參觀了波恩附近的swistal-miel農(nóng)場(chǎng)，向農(nóng)場(chǎng)主詳細(xì)了解他參與社區(qū)事務(wù)及其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的情況；觀摩了北萊茵－威斯特法倫州所屬波恩市的社會(huì)民主黨黨內(nèi)提名波恩市市長(zhǎng)候選人的提名大會(huì)；訪問了座落在北萊茵－威斯特法倫州布呂爾市的聯(lián)邦公共行政管理學(xué)校，了解了德國(guó)公務(wù)員的培訓(xùn)情況；訪問了北萊茵－威斯特法倫州內(nèi)政部，聽取有關(guān)德國(guó)聯(lián)邦制、地方自治運(yùn)作情況的介紹；訪問了特羅斯多夫市，與市長(zhǎng)候選人、黨派領(lǐng)袖等見面，了解該市即將開始的選舉程序、選舉組織管理等情況。
在瑞典，我們聽取了瑞典地方政府聯(lián)合會(huì)國(guó)際發(fā)展部負(fù)責(zé)人關(guān)于“瑞典基層治理體制”的介紹；聽取了中央政府前文化部長(zhǎng)關(guān)于“瑞典民主”理念的講演；參觀了瑞典議會(huì)大廳，并聽取議會(huì)運(yùn)作規(guī)則介紹；拜訪了瑞典選舉事務(wù)局，聽取關(guān)于選舉制度、選舉方法、選舉管理等情況的介紹；參觀了斯德哥爾摩市政會(huì)議大廳，并了解議會(huì)運(yùn)作情況；聽取瑞典地方政府聯(lián)合會(huì)高級(jí)官員關(guān)于地方政府聯(lián)合會(huì)演變發(fā)展歷史及其地位作用的情況介紹；聽取中央政府公共調(diào)查官制度的介紹；到烏浦索拉市（uala）聽取該市市政會(huì)議組織結(jié)構(gòu)、具體運(yùn)作以及城市規(guī)劃情況介紹；旁聽烏浦索拉市市政會(huì)議有關(guān)問題的討論；實(shí)地考察烏浦索拉市一所社會(huì)福利院，聽取他們關(guān)于老人、殘疾人照料情況的介紹；參觀烏浦索拉市市政會(huì)議自己決定上馬的垃圾轉(zhuǎn)化為沼氣的工廠。在法國(guó)，我們聽取了法國(guó)最高行政法官jean-louisdufeigneux先生關(guān)于法國(guó)行政建制的介紹；聽取了最高行政法官didier-petetin先生關(guān)于地方政府選舉制度和市鎮(zhèn)政治生活運(yùn)作情況的介紹；參觀考察了圣德尼市，并聽取該市市長(zhǎng)、副市長(zhǎng)關(guān)于市鎮(zhèn)合作和地方參與式民主情況介紹；參觀了圣希萊·圣美滿市（sainthilairesaintmesmin）,聽取有關(guān)市鎮(zhèn)間合作、市鎮(zhèn)聯(lián)合體的情況介紹。
總的來(lái)說(shuō)，雖然在每一個(gè)國(guó)家停留的時(shí)間并不長(zhǎng)，但由于具體接待單位的精心安排，加上我們自身的刻苦努力，使考察活動(dòng)達(dá)到了的預(yù)期目的。每一位參加考察的同志都認(rèn)為這次考察有許多積極的影響，都對(duì)這次學(xué)習(xí)考察印象深刻，感受很多，收獲很大。
第一，大家認(rèn)為，這次考察的內(nèi)容豐富，加深了我們對(duì)部分歐盟國(guó)家地方自治、基層民主和人員培訓(xùn)情況的理解和了解。所到的三個(gè)國(guó)家，行政管理體制、民主規(guī)則的運(yùn)用各有不同。
就國(guó)家結(jié)構(gòu)形式而言，德國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，瑞典是地方分權(quán)型單一制國(guó)家，法國(guó)是中央集權(quán)型單一制國(guó)家。在國(guó)內(nèi)時(shí)，我們對(duì)它們的情況多少也知道一些，但不具體。
這次，通過(guò)聽、看、問，增進(jìn)了認(rèn)識(shí)，對(duì)三個(gè)國(guó)家地方自治、基層民主等情況的歷史由來(lái)、發(fā)展演變、運(yùn)作規(guī)則等有了更加深刻的理解，為我們今后借鑒基層治理中的他山之石，提供了幫助。有關(guān)專業(yè)考察報(bào)告，請(qǐng)參閱附件。
第二，參加考察的所有同志，都能遵守紀(jì)律，認(rèn)真聽取介紹，主動(dòng)提問，贏得了國(guó)外專家學(xué)者的尊敬。這次考察中，向我們介紹情況的三個(gè)國(guó)家，不管是官方機(jī)構(gòu)的人員，還是非官方機(jī)構(gòu)的人員，他們的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論水平都很高，對(duì)我們的問題百問不煩。
我們參加考察的同志，也非常珍視這次難得的機(jī)會(huì)，認(rèn)真聽講，仔細(xì)做筆記，有的同志還錄了長(zhǎng)達(dá)十多個(gè)小時(shí)的音像資料。每次情況介紹會(huì)都超過(guò)規(guī)定的時(shí)間。
這次考察，雖然整個(gè)日程安排非常緊張（包括星期六在內(nèi)都安排有公務(wù)活動(dòng)），但我們很快克服了時(shí)差等困難，每次活動(dòng)，大家都準(zhǔn)時(shí)、整齊參加。我們謙虛、認(rèn)真的態(tài)度，贏得了各方的好評(píng)。
瑞典的接待方――瑞典地方政府聯(lián)合會(huì)國(guó)際發(fā)展局（salaida）的官員說(shuō)，他們接待過(guò)不少國(guó)家的訪問團(tuán)組，但像我們中國(guó)這樣認(rèn)真考察的團(tuán)組還不多見。法國(guó)國(guó)家行政學(xué)院的教授們?cè)u(píng)價(jià)說(shuō)，我們這個(gè)代表團(tuán)的不僅討論問題積極，而且提出的問題都很有水平。
第 三，這次考察活動(dòng)為今后執(zhí)行好項(xiàng)目在歐洲的其它學(xué)習(xí)培訓(xùn)活動(dòng)探索了路子，積累了經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)中國(guó)－歐盟村務(wù)管理培訓(xùn)項(xiàng)目的財(cái)政協(xié)議文件，今后還會(huì)有幾個(gè)包括師資、省以下有關(guān)人員參加大培訓(xùn)考察活動(dòng)將要在歐洲舉辦。
由于本次考察活動(dòng)是項(xiàng)目第一次組織的海外活動(dòng)，所以有關(guān)經(jīng)驗(yàn)十分珍貴。我們就下一步培訓(xùn)考察在內(nèi)容安排、考察重點(diǎn)、交通保障、翻譯以及地陪人員的支持等方面，都提出了若干建設(shè)性意見。
在從法國(guó)返回德國(guó)科隆市進(jìn)行考察小結(jié)會(huì)上，考察團(tuán)已將有關(guān)意見和建議反饋給了為中國(guó)－歐盟村務(wù)管理培訓(xùn)項(xiàng)目提供技術(shù)支持，同時(shí)也是具體協(xié)調(diào)組織這次考察活動(dòng)的德國(guó)icon公司的代表susacludwig小姐。希望我們的意見能為icon公司改進(jìn)工作提供幫助。
第3篇 關(guān)于德國(guó)、瑞典、法國(guó)基層選舉情況的考察報(bào)告
關(guān)于德國(guó)、瑞典、法國(guó)基層選舉情況的考察報(bào)告
德國(guó)、瑞典、法國(guó)基層選舉的模式不盡相同，甚至在一個(gè)國(guó)家內(nèi)也有所差別（德國(guó)）。但是，作為歐洲國(guó)家，其基層選舉的歷史都比較長(zhǎng)，選舉的過(guò)程也有許多相同之處。
一、德國(guó)、瑞典、法國(guó)基層選舉制度及其運(yùn)作
（一）選舉機(jī)構(gòu)
選舉機(jī)構(gòu)是保證選舉工作有組織、有計(jì)劃、有步驟進(jìn)行的組織載體。在瑞典、德國(guó)和法國(guó)的基層選舉中，一般都設(shè)有非常設(shè)的選舉機(jī)構(gòu)。瑞典設(shè)有專門的國(guó)家選舉機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織年次的選舉工作，并負(fù)責(zé)省和市鎮(zhèn)議會(huì)選舉的輔導(dǎo)和培訓(xùn)。在市鎮(zhèn)設(shè)有非常任的負(fù)責(zé)選舉工作的組織，在選舉前年每個(gè)市鎮(zhèn)有人專門負(fù)責(zé)選舉工作。在德國(guó)，地方設(shè)有選舉局（隸屬于行政部門），負(fù)責(zé)組織選舉工作，其主要工作是制作所有有選舉權(quán)的選民名單、印制選票、確定投票點(diǎn)、通知選民投票、負(fù)責(zé)信件選舉等，以保證選舉正常進(jìn)行。
