水庫安全管理制度措施
水庫安全事關人民群眾生命財產安全和社會穩(wěn)定,一直深受黨和政府的高度重視,為規(guī)范水庫安全管理工作,水利部根據《水法》、《防洪法》和《水庫大壩安全管理條例》等,制定和不斷完善了各項安全管理的制度,以確保水庫工程的安全運行。
“十五”以來,水利部組織實施了病險水庫除險加固措施;年初,中央又提出了在3年內完成大中型和重點小型病險水庫的除險加固任務。筆者通過對水庫安全管理制度的學習和分析、對水庫安全管理的重要措施-病險水庫除險加固工作現狀和存在的問題進行分析和探討。
一、水庫安全管理的制度和重要措施
水庫安全管理的制度有:安全管理責任制、注冊登記制度、安全鑒定制度、降等報廢制度、風險管理制度。
1.安全管理責任制
對于已建的水庫工程,按照《水庫大壩安全管理條例》及有關規(guī)定,水庫大壩安全責任制是以地方政府行政首長負責制為核心,并按照隸屬關系,逐庫落實同級政府責任人、水庫主管部門責任人和水庫管理單位責任人,明確各類責任人的具體責任,并實行責任追究制度。
2.注冊登記制度
1995年,原水利部水管司下發(fā)了《水庫大壩注冊登記辦法》(水利部水管[1995]290號)。該辦法根據國務院《水庫大壩安全管理條例》制定,適用于庫容在10萬立方米以上已建成的水庫大壩。規(guī)定:水庫大壩注冊登記實行分部門分級負責制;大壩注冊登記需履行申報、 審核、 發(fā)證三個程序;注冊登記證要注明大壩安全類別,屬險壩者,應限期進行安全加固,并規(guī)定限制運行的指標;對于已建成的水庫大壩, 6個月內需申報登記,已注冊登記的大壩完成擴建、改建的,或經批準升、降級的,或大壩隸屬關系發(fā)生變化的,應在此后3個月內,向登記機構辦理變更事項登記;大壩失事后應立即向主管部門和登記機構報告。
2006年,水利部《關于加強水庫安全管理工作的通知》(水建管[2006]131號)中要求切實落實水庫大壩注冊登記制度,全國所有的水庫要在2006年12月31日完成大壩注冊登記工作。
3.安全鑒定制度
2003年,水利部修訂并頒發(fā)了《水庫大壩安全鑒定辦法》(水建管[2003]271號),本辦法適用于壩高15m以上或庫容100萬m3以上水庫的大壩。壩高小于15m或庫容在10萬m3~100萬m3之間的小型水庫的大壩參照執(zhí)行。該辦法規(guī)定的主要內容有:分級管理的原則,按照隸屬關系管理,并規(guī)定水利部大壩安全管理中心對全國的大壩安全鑒定工作進行技術指導;定期安全鑒定制度,首次安全鑒定在竣工驗收后5年內進行,以后應每隔6~10年進行一次,或運行中遭遇特大洪水、強烈地震、工程發(fā)生重大事故或出現影響安全的異?，F象后,應組織專門的安全鑒定;大壩安全狀況分為一類壩、二類壩、三類壩,并明確了分類標準;規(guī)定了大壩安全鑒定程序為大壩安全評價、大壩安全鑒定技術審查和大壩安全鑒定意見審定三個基本程序,以及各環(huán)節(jié)的內容、各實施單位的職責,并對承擔安全評價工作的單位資質做出了規(guī)定;對鑒定委員會的組成,工作內容做出了規(guī)定。
2006年,水利部《關于加強水庫安全管理工作的通知》(水建管[2006]131號中要求,大中型水庫要在2007年6月30日前、小型水庫在2007年12月31日前完成首次安全鑒定。不具備安全鑒定條件的小型水庫,各省級水行政主管部門要督促有關水庫主管部門進行基本的安全評估和大壩安全類別認定。
4.降等報廢制度
2003年,水利部頒發(fā)《水庫降等與報廢管理辦法》(試行),適用總庫容10萬立方米以上庫容。明確降等和報廢的具體條件;降等報廢的申請和批準程序以及善后的處理。
5.風險管理制度
2006年1月,國務院發(fā)布了《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》, 同年4月,水利部《關于加強水庫安全管理工作的通知》(水建管[2006]131號),就加強水庫安全管理工作提出了具體的要求:省級水行政主管部門要督促各水庫主管部門和管理單位,按照國務院發(fā)布的《國家突發(fā)公共安全事件總體應急預案》要求,在水庫防汛搶險應急預案的基礎上,制定水庫突發(fā)事件應急預案(以下簡稱應急預案)。水庫突發(fā)事件指因超標準洪水、工程隱患、地震災害、地質災害、潰壩、水質污染、戰(zhàn)爭或恐怖襲擊等因素導致的水庫重大安全事件。應急預案的主要內容包括:突發(fā)事件分析、應急組織體系、預案運行機制、應急保障、宣傳、培訓、演練(習)等。之后,水利部又頒發(fā)了《水庫大壩安全管理應急預案編制導則(試行)》(水建管[2007]164號)。
6、病險水庫除險加固措施
病險水庫除險加固主要是針對水工建筑物存在的安全隱患進行加固處理,是水庫安全管理的工程措施,也是保障水庫安全運行的重要措施。截至2006年年底,我國已建成各類水庫8.7萬多座。由于絕大多數水庫修建于20世紀50至70年代,受當時客觀條件限制,不少水庫設計和施工質量'先天不足',現在工程設施老化失修嚴重,大量水庫存在安全隱患。據統(tǒng)計,目前全國有各類病險水庫約3.7萬多座。1998年以來,中央安排投資對全國2300多座病險水庫進行了除險加固,一大批除險加固后的水庫不僅消除了自身安全隱患,而且提高了江河防洪與水資源調控能力,發(fā)揮了巨大的社會和經濟效益。在中央農村工作會議中明確要求要在3年內完成全國大中型和重點小型病險水庫的除險加固任務。
二、存在的主要問題及探討意見
1、需抓緊修訂《水庫大壩安全管理條例》
《水庫大壩安全管理條例》是水庫管理的核心法規(guī)。但由于《條例》頒布于1991年,頒布時間較久,很多內容已不能適應經濟社會發(fā)展狀況、有關法律環(huán)境的要求和水庫管理實際情況的變化如:非水利行業(yè)投資的水庫安全管理職責的問題、庫區(qū)安全管理的問題、水庫建設程序問題等等,建議抓緊修訂并建議考慮和注意以下問題:
1)明確管理職責。進一步明確非水利行業(yè)建設的水庫建設與管理的監(jiān)管職責,加強行業(yè)監(jiān)督管理。明確水庫建設必須實行綜合規(guī)劃統(tǒng)一制度和取水許可制度,必須符合有關技術標準。
2)加強庫區(qū)管理。保護水庫業(yè)主合法權益,保護工程建筑物及設施設備,明確土地使用權限與確權劃界,明確水庫大壩及庫區(qū)范圍內建設項目的審批權限,加強對水庫水質安全、水土保持工作的管理。
3)加強制度建設。設立水庫運行年檢制度,設立風險管理制度。
2、安全管理控制力度不強,需建立安全管理年檢制度
水庫大壩是否能安全運行,涉及的因素有許多,如:不僅有水工建筑物及機電和金屬結構設備有無隱患,能否具備正常使用功能的問題,還涉及運行管理制度是否建立,是否可以規(guī)范運行的問題?，F行的注冊登記制度,其作用僅限于“身份證”,對于是否能安全運行控制力度不大。因此,建議對水庫安全管理實行年檢制度。將安全管理水平按照:有較完整的勘測、設計、施工、監(jiān)理、質檢資料和運行監(jiān)測資料;已經通過竣工驗收,并有安全鑒定報告;有健全的安全生產制度、職責明確的管理機構和符合崗位要求的運行人員等條件、制定了可行的風險管理預案等條件進行確定分類,可分為四類如:a安全可靠,管理優(yōu)秀,并制定合理可行的風險管理預案并具有示范作用的水庫;b管理較好,并風險管理預案,能安全運行的水庫;c管理差,存在重要安全隱患,需限期整改的水庫;d存在嚴重安全隱患,必須停止運行,進行加固或整改的水庫。還要對安全管理類別實行年度檢驗制度。 水行政主管部門對上報的年度檢驗材料,可采取適當方式進行現場檢驗或抽查。對已確定類別水庫進行定級、晉級或降級。對a類要給與獎勵,a、b類水庫,批準正常運行;c類,批準限制運行;d類要停止運行。這樣,才會扎實的實行安全管理控制,達到安全管理的目的。
3、重視水工建筑物的除險加固,輕視安全管理設施的建立或完善;需建立健全安全管理措施。
由于絕大多數水庫修建于20世紀50至70年代,受當時客觀條件限制,不少水庫設計和施工質量'先天不足',尤其是沒有設置內部觀則設施或者沒有規(guī)范設置內部觀測設置。管理范圍的征地也會由于經費的限制而沒有按標準征地。工程建成后,日常的內部觀則資料是判斷工程是否存在隱患,能否正常運行的重要依據,而管理用地又是涉及到能否正常管理問題。因此,建議在對除險加固水庫開展前期工作時,要注重這些問題。不能只是把設計重點放在治病上,還要注意建立健全安全管理措施。在硬件、軟件條件上,保證工程建成之后得以安全運行。
4、安全管理制度落實不力,需建立強制性安全管理技術標準
《水法》、《防洪法》、《水庫大壩安全管理條例》等法律法規(guī)相繼頒布實施以來,我國水庫管理法規(guī)與技術標準得以不斷建設與完善,已經形成了較為系統(tǒng)的水庫管理法規(guī)與技術標準體系。但落實情況不容樂觀,如:上述文章中涉及的水利部要求時限完成的注冊登記問題、風險管理預案問題,許多水庫都沒有完成或根本不知道還有這項工作,普遍存在重建輕管的現象。如果不能扭轉這一情況,使安全管理走向常規(guī),將直接影響到水利工程能否發(fā)揮正常效益,水利行業(yè)的生存問題。因此,建議要強制性落實安全管理制度,要健全安全管理的技術標準,尤其是設立強制性安全管理的技術標準。
