市政公用工程的安全管理現(xiàn)狀及對策
近年來，隨著我市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，市政公用建設(shè)工程投資大幅上升，特別是大型的道路、橋梁、排水、污水處理廣站、垃圾填埋場、煤氣廠站、自來水廠站、隧道工程日益增多，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的難度加大。在當(dāng)前建設(shè)系統(tǒng)安全形勢嚴(yán)峻，建設(shè)施工安全生產(chǎn)事故不斷，尤其是重大死亡事故呈上升趨勢的情況下，市政建設(shè)工程安全形勢亦不容樂觀。面對如此嚴(yán)峻的形勢，如何遏制三級以上重大死亡事故的發(fā)生，針對市政安全公用管理的現(xiàn)狀和薄弱環(huán)節(jié)，從根本上扭轉(zhuǎn)安全生產(chǎn)的嚴(yán)峻局面，對當(dāng)前的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的工作來說，是前所未有的挑戰(zhàn)。
一、市政公用施工企業(yè)安全管理現(xiàn)狀
l.施工隊伍安全管理水平較低、人員綜合素質(zhì)差。
市政公用工程安全監(jiān)督起步較建筑業(yè)晚，從規(guī)范性的管理上要落后建筑業(yè)，加上市政公用工程最初的建設(shè)項目多以道路為主，涉及存在安全事故隱患的類別相對較少，使得長期以來在工程現(xiàn)場形成了重質(zhì)量、重生產(chǎn)、輕安全的情況?？v觀近年來的檢查和監(jiān)管情況來看，市政公用施工企業(yè)各級施工人員對《建筑施工安全檢查標(biāo)準(zhǔn)》、《施工現(xiàn)場臨時用電技術(shù)規(guī)范》、《建筑施工高處作業(yè)安全技術(shù)規(guī)范》、《建筑施工扣件式鋼管腳手架安全技術(shù)規(guī)范》等安全標(biāo)準(zhǔn)存在明顯不熟悉、不了解的現(xiàn)象，甚至安全管理人員對各類安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范也是一知半解、似懂非懂，這也直接導(dǎo)致了現(xiàn)場安全管理不夠深入，安全檢查發(fā)揮不了應(yīng)有的作用，使得安全事故隱患不能立即消除或制止，最終導(dǎo)致了安全事故的發(fā)生。
其次，施工企業(yè)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上也比較薄弱。隨著企業(yè)安全資質(zhì)年檢工作的規(guī)范，許多企業(yè)已經(jīng)設(shè)置了安全管理部門。但也有不少企業(yè)，由于歷史和觀念的原因，仍然從“節(jié)約成本”出發(fā)，從組織機(jī)構(gòu)人員配備上忽視安全生產(chǎn)，沒有設(shè)置專職安全管理人員，或是沒有為安全管理人員開展工作提供必須的資金保證和人力物力支持，使得安全管理部門形同擺設(shè)，其存在的意義僅僅是為了應(yīng)付上級主管部門。從而企業(yè)內(nèi)部的安全教育、檢查等各項工作無從淡起．更多成了應(yīng)對檢查的紙上淡兵工作。同時，由于缺乏縱深的安全管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，企業(yè)與項目部安全管理脫節(jié)，使得監(jiān)管要求不能及時、準(zhǔn)確地下達(dá)，現(xiàn)場的安全管理信息無法及時上傳。
施工人員的安全素質(zhì)低也是企業(yè)安全管理水平低的一個重要因素。市政公用施工隊伍為獲得承包任務(wù)，惡意競爭，低價中標(biāo)后又分包、層層轉(zhuǎn)包情況較多。施工隊伍不穩(wěn)定，經(jīng)常臨時性招收民工，使得安全教育和培訓(xùn)的持續(xù)性、系統(tǒng)性和有效性得不到落實。從民工自身的綜合素質(zhì)來看，由于沒有得到必要的安全教育和基本的技能培訓(xùn)，基本的安全防護(hù)知識的不具備直接造成了民工自我防護(hù)意識的淡薄，對施工過程存在的安全隱患熟視無睹或是“鋌而走險”。市政公用工程安全監(jiān)督開展以來，我市市政公用施工發(fā)生的安全事故中，死亡者都是施工隊伍中的外來民工
2．安全管理意識匱乏。
安全意識淡薄說到底就是安全管理意識的缺乏。安全管理和質(zhì)量管理一樣，都離不開對“人、機(jī)、料、法、環(huán)、測”的綜合管理，任何一個環(huán)節(jié)缺乏控制，都可能致使一些傷亡事故的發(fā)生。而我認(rèn)為，施工單位對上述六個環(huán)節(jié)的管理之所以存在較多問題，安全管理意識的匱乏是關(guān)鍵所在：
(1)安全管理人員無證上崗。專職安全員的沒置是對工地現(xiàn)場安全管理的一種保證。一些工程項目安全員多是臨時上崗，既不具備上崗證，也缺乏必要的安全專業(yè)技能知識，所憑惜的僅僅是以往的現(xiàn)場施工管理經(jīng)驗，無法做到及時發(fā)現(xiàn)、匯報和排除安全隱患。施工企業(yè)對專職安全管理人員缺乏系統(tǒng)性培養(yǎng)的考慮，忽視上崗培訓(xùn)的重要性。企業(yè)對外聘民工更是招之即來，來之即用，無從談起持證上崗和對其進(jìn)行必要的安全培訓(xùn)。
(2)機(jī)械設(shè)備、車輛管理不善，違規(guī)使用。市政公用工程使用挖掘機(jī)、推土機(jī)、瀝青攤鋪機(jī)、樁機(jī)、汽車吊、自制的龍門架等機(jī)械設(shè)備較多，很多情況下不符合管理規(guī)定即進(jìn)行操作，比如挖掘機(jī)，多數(shù)施工企業(yè)采用租借形式，司機(jī)不具備上崗證，違規(guī)操作的情況很多，有的挖掘機(jī)既用于挖掘，也用于吊裝運送材料，對安全影響很大。車輛超載裝運也是一個非常普遍的問題，不僅對便道損害大，對交通安全也產(chǎn)生了較大影響。在機(jī)械設(shè)備的管理上，施工單位未對進(jìn)場機(jī)械進(jìn)行安全綜合性能驗收，更有甚者，為了節(jié)省成本，將不符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、已經(jīng)淘汰報廢的機(jī)械在現(xiàn)場超負(fù)載使用，在使用過程中又超負(fù)載運輸，直接增加了事故的發(fā)生率。
(3)材料管理紊亂。沒有建立有效的材料進(jìn)場驗收制度以及安全材料臺帳是不少施工單位安全管理上的薄弱環(huán)節(jié)。2003年2月18日杭州市濱江區(qū)ut斯達(dá)康研發(fā)中心工程施工發(fā)生的支模架坍塌事件，在暴露出建筑市場行為不規(guī)范、建設(shè)施工單位不履行法定建設(shè)程序的同時．也引發(fā)了鋼管扣件等安全設(shè)施構(gòu)件的管理問題。對結(jié)構(gòu)性的安全設(shè)施及輔助構(gòu)配件缺
乏程序化管理是造成安全事故的根源之一。
(4)不按規(guī)定實施程序。施工單位不履行法定建設(shè)程序，在有關(guān)安全監(jiān)督手續(xù)辦理未到位的情況下先開工的情況較為常見。監(jiān)理單位對安全前置條件的核驗存在忽視或是事后追補(bǔ)的情況。同時，一些大型專項方案的編審批也不規(guī)范，或者未按既有方案進(jìn)行施工，或者先斬后奏。個別市政公用工程建設(shè)方為趕工期．強(qiáng)行規(guī)定某種不可靠的“方案”要施工企業(yè)予以實施的情況也有發(fā)生，既干涉了施工企業(yè)的安全生產(chǎn)，又漠視了安全專項方案的重要性。而施工單位由于種種原因，無法堅持原則，硬著頭皮施工．給現(xiàn)場帶來了極大的安全隱患。
(5)隨著文明施工和綠色工地創(chuàng)建工作的開展，施工企業(yè)對此給予了較高重視，但一些施工單位將安全生產(chǎn)文明施工更多地定位在搭設(shè)幾間漂亮的活動房和沿路設(shè)置兩排彩鋼板圍護(hù)，而對文明施工的目的、便民、利民和不擾民的意識不夠。另外，隧道施工粉塵作業(yè)的管理措施往往未嚴(yán)格依據(jù)方案進(jìn)行。
“人、機(jī)、料、法、環(huán)、測”綜合安全管理意識構(gòu)成了安全管理的基礎(chǔ)，任何環(huán)節(jié)的疏漏都有可能造成不必要的人身傷害。
3安全教育的形式單一，走過場，缺乏針對性。
盡管有關(guān)部門一再強(qiáng)調(diào)安全教育的重要性，但實際上，安全教育無論在形式、內(nèi)容時間以及在對象上都缺乏必要的針對性。僅僅由政府機(jī)構(gòu)采取的課堂式培訓(xùn)起到的效果是有限的。具體到工程中．企業(yè)三級安全教育臺帳，包括現(xiàn)行法律法規(guī)，企業(yè)安生生產(chǎn)責(zé)任制及安全操作規(guī)程，現(xiàn)場安全防護(hù)知識培訓(xùn)，班前安全技術(shù)交底等具有針對性的安全教育對安全生產(chǎn)來說是至關(guān)重要的，這方面的落實還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。
4.安全生產(chǎn)責(zé)任制及考核落實不到位。
些企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任制不到位．對責(zé)任制簽訂不重視，存在漏簽、代現(xiàn)象，沒有做到明確公司、項目部、班組各級人員的安全責(zé)任并予以實施，特別是對分包單位的管理以及分包方安全責(zé)任制建立的管理沒有進(jìn)行有效控制。實施過程中更缺乏有效的管理機(jī)制，安全責(zé)任制內(nèi)容缺少必要的考核落實，未真正體現(xiàn)安全生產(chǎn)責(zé)任制的根本目的。
5.文明施工水平低。
目前，施工現(xiàn)場敞開式施工，場內(nèi)臟、亂、差，施工便道坑洼不平影響通行以及造成的揚塵污染．污水橫流已經(jīng)成為了市民對市政公用工地產(chǎn)生投訴的主要原因。同時，一些工地內(nèi)工棚簡陋、住宿條件惡劣對施工人員的身心健康也造成了一定損害。而在這方面，施工企業(yè)更多的是推卸責(zé)任，不從根本上找原因，盲目追求利潤最大化。長期以來，形成了文明施工缺乏手段、管理水平低下的局面。
另外，通訊、電力、綠化等配套施工對道路建設(shè)文明施工所造成的影響是極其巨大的。由于一貫“我行我素”，通訊、電力、綠化施工隊伍的文明施工水平可想而知?！安蕳l布、腳手片”比比皆是，建筑材料亂堆亂放隨處可見。目前，我市市政公用工程施工安全監(jiān)管職責(zé)中并未包括對上述配套項目的管理，同樣，這些配套項目也從未納入報監(jiān)管理和行政考核的范疇．對其安全監(jiān)管成了一大難題。
二、影響市政建設(shè)工程安全生產(chǎn)的因素。
1.建設(shè)安全法律法規(guī)體系尚不完善。
《建筑法》頒布后，與之相配套的安全管理法律、法規(guī)遲遲沒有出臺，安全管理缺乏必要的法律依據(jù)，如今隨著《安全生產(chǎn)法》的出臺，《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》也于2004年2月1日起正式實施．如何正確理解并予以貫徹落實，是安全監(jiān)督管理一個迫切需要解決的課題。
2.市場不規(guī)范．分包現(xiàn)象普遍．工期盲目壓縮。
招投標(biāo)市場不規(guī)范，招標(biāo)機(jī)制不夠健全，一些建設(shè)單位不按程序辦事，隨意左右工程造價，造成施工企業(yè)為中標(biāo)，不惜壓低標(biāo)價惡意競爭。致使中標(biāo)后為盈利違反約標(biāo)時的承諾，安全管理上不肯投入、少投入，有的分包給資質(zhì)不符合要求、管理差、流動性大的施工隊伍。施工總包工單位對分包隊伍在安全管理上不肯管、不想管、管不了是一普遍現(xiàn)象。
3.安全監(jiān)督管理執(zhí)法隊伍的建設(shè)急需完善。
隨著工程量的大幅增加，技術(shù)含量的不斷提高，安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)現(xiàn)有人員從數(shù)量、素質(zhì)上講，已無法承擔(dān)日益繁重的監(jiān)督任務(wù)，一些區(qū)安監(jiān)部門由于經(jīng)費、人員問題，安監(jiān)隊伍不穩(wěn)定，安監(jiān)人員專業(yè)素質(zhì)較差。
4.信息化的聯(lián)動機(jī)制有待加強(qiáng)。
隨著政府主管部門推行市場與現(xiàn)場聯(lián)動，實施信息化管理的同時，如何強(qiáng)化現(xiàn)場與監(jiān)管的聯(lián)動至關(guān)重要。目前，由于監(jiān)管力量的不足，對工程現(xiàn)場的安全信息的了解存在不同程度的滯后，而有關(guān)法律、法規(guī)以及監(jiān)管要求的落實也存在一定程度的脫節(jié)，需要予以改善。
5.行政處罰機(jī)制有待研究。
目前我市實施項目經(jīng)理管理制度．對項目經(jīng)理進(jìn)行扣分考核。從實施情況看，該方法在發(fā)揮其積極作用的同時，也存在三個弊端。一是由于多數(shù)工程項目經(jīng)理僅僅是虛位，對工程的負(fù)責(zé)人起不到真正的考核作用。二是對違反行政處罰力度和及時性體現(xiàn)不出來，即使扣分達(dá)到處罰線，由于沒有經(jīng)濟(jì)處罰對項目實際負(fù)責(zé)人來說也無關(guān)緊要。三是由于扣分考核內(nèi)容深度廣度不夠，施工企業(yè)對此并沒有給予應(yīng)有的重視。
三、當(dāng)前市政安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的對策。
當(dāng)前建設(shè)工程市場逐步規(guī)范，建設(shè)施工安全生產(chǎn)管理的有效管理模式正在形成，如何做好依法監(jiān)督、長效管理，對建設(shè)工程安全監(jiān)督管理來說．既是一種挑戰(zhàn)，又是一個機(jī)遇。市政公用安全監(jiān)督管理作為建設(shè)工程安全管理的一項重要內(nèi)容．既要與時俱進(jìn)，又要針對市政施工特色，剛?cè)嵯酀?jì)，解決既有和潛在的管理問題。
l.強(qiáng)化政府職能，加大獎懲力度。
國務(wù)院新頒布的《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》對建設(shè)各方的安全責(zé)任予以了明確，并對違規(guī)行為的處罰上升到了刑法的高度，一方面．使得建設(shè)各方在安全生產(chǎn)上將慎重行事，依法管理；另一方面，也為安全監(jiān)督管理提供了法律依據(jù)，對規(guī)范建設(shè)市場、完善激勵機(jī)制都有很大的促進(jìn)作用。監(jiān)管部門在強(qiáng)化激勵機(jī)制，運用市場規(guī)律對施工企業(yè)安全監(jiān)督管理上進(jìn)行安全生產(chǎn)與市場掛鉤、不良行為上網(wǎng)公示并計入企業(yè)和個人誠信檔案以對安全生產(chǎn)結(jié)果進(jìn)行監(jiān)管的同時．可以建立單位工程的施工動態(tài)信息網(wǎng)，以起到超前安全警示作用，也有利于各類安全檢查的針對性和長效性。
行政處罰的力度必須加強(qiáng)，在現(xiàn)有項目經(jīng)理、項目總監(jiān)扣分的基礎(chǔ)上必須開展有效的經(jīng)濟(jì)處罰手段，對工程的經(jīng)濟(jì)收益人進(jìn)行直接的處罰。這方面，可以參考交警的管理辦法，監(jiān)管人員依據(jù)《條例》等有關(guān)條款直接進(jìn)行現(xiàn)場罰單的開具、施工企業(yè)根據(jù)主管部門要求統(tǒng)一辦理處罰程序是個既能對項目實際負(fù)責(zé)人進(jìn)行督促，規(guī)范施工企業(yè)管理．也能避免違規(guī)執(zhí)法現(xiàn)象的有效手段。
2.從對項目部的管理轉(zhuǎn)變到建立施工企業(yè)安全誠信機(jī)制
監(jiān)管部門對項目部安全體系直接進(jìn)行監(jiān)管既約束了項目部的主觀能動性，又不具備有效的管理依據(jù)，反而直接面對了企業(yè)所承擔(dān)的安全責(zé)任和市場。因此，有必要將單純對項目部的管理轉(zhuǎn)移到對企業(yè)的安全管理行為以及企業(yè)與項目部之間的安全管理接口和施工企業(yè)安全管理程序?qū)嵤┓闲缘目己松?。這就需要建立企業(yè)的誠信機(jī)制。
今年12月1日起實施的《施工企業(yè)安全生產(chǎn)評價標(biāo)準(zhǔn)》為建市施工企業(yè)誠信機(jī)制打下了很好的基礎(chǔ)。對施工企業(yè)的內(nèi)部安全管理行為予以誠信考評，并將考評結(jié)果與市場和企業(yè)資質(zhì)掛鉤，將有效地促進(jìn)企業(yè)自發(fā)、主動地落實安全生產(chǎn)責(zé)任．完善內(nèi)部安全保證體系。從而使企業(yè)內(nèi)部的安全管理與監(jiān)督部門采取的一系列管理手段和培訓(xùn)教育得以接軌，使法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的要求能在施工現(xiàn)場得以充分體現(xiàn)，以實現(xiàn)管理和現(xiàn)場的真正聯(lián)動。
3．規(guī)范建設(shè)各方主體的安全行為。
《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》對建設(shè)各方主體的安全責(zé)任予以了明確，作為政府管理部門來說．監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須認(rèn)清建設(shè)各方對工程安全生產(chǎn)的影響。在這方面，需要進(jìn)一步對條例中有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行深化分解，實行安全生產(chǎn)一票否決制，規(guī)范各方主體的安全行為，避免安全管理過程的失控。前述的行政處罰必須將建設(shè)單位納入在內(nèi)。
4.抓好安全專業(yè)隊伍的培養(yǎng)。
要健全培訓(xùn)教育體系，培養(yǎng)各級安全管理人才，同時，將安全知識教育、安全技能教育以及安全交底合理結(jié)合，建立施工現(xiàn)場人員準(zhǔn)入制度，從源頭上把關(guān)，徹底消除施工企業(yè)隨意使用民工的不良現(xiàn)象，提高市政從業(yè)人員的安全素質(zhì)。建立常設(shè)的民工學(xué)校和設(shè)置師資隊伍是必須考慮的一項工作。
5.規(guī)范現(xiàn)場各施工隊伍安全生產(chǎn)行為。
由于市政公用工程包括了道路、橋梁、排水、隧道等多種類型，加上地理環(huán)境和客觀條件的限制以及經(jīng)濟(jì)性角度的考慮，對市政施工的安全管理完全采用建筑安全管理要求勢必難以適應(yīng)，因此，需要根據(jù)有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合實際情況，完善安全生產(chǎn)要求。同時，對于通訊、電力、綠化等配套施工隊伍必須合理列入管理范疇，明確實施細(xì)則。要保證施工區(qū)域內(nèi)的安全生產(chǎn)文明施工，必須確保施工區(qū)域內(nèi)所有作業(yè)隊伍的安全行為受控。
6.完善文明施工管理體系。
受市政施工開放性的影響，圍墻式的管理并不適宜市政工地文明施工管理，城區(qū)、郊區(qū)、城郊結(jié)合部、交通繁忙地段等不同區(qū)塊的文明施工難度都有所不同，文明施工的好壞也間接反映了企業(yè)的安全管理水平，現(xiàn)有的規(guī)范基本上是“一視同仁”，這不僅不利于管理，也會在某種程度上造成文明施工企業(yè)的逆反心態(tài)。因此，我認(rèn)為現(xiàn)有的管理辦法的修訂是完善文明施工管理體系的重要內(nèi)容。
7.建立pdcap系統(tǒng)
安全管理要求不斷提高，其實質(zhì)也是pdca循環(huán)的正確運用。計劃、實施、檢查、整改的同時，必須增加考核和處罰，也就是pdcap系統(tǒng)。通過對施工企業(yè)、施工項目、項目經(jīng)理的pdcap管理系統(tǒng)，實施對施工企業(yè)的縱深管理，確保安全生產(chǎn)水平的提高。
