論工程項目施工中的安全管理
1 引言
《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》于2002年11月1日起正式實施。為了配合這部法律的貫徹落實，國務(wù)院于2003年11月12日針對建設(shè)行業(yè)頒布了《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》(以下簡稱《安全條例》)，并于2004年2月1日起正式實施?！栋踩珬l例》出臺后，針對其中的第14、57條(監(jiān)理的安全職責)，在工程管理界引發(fā)了廣泛的討論。本文將從以下幾個方面表述筆者的見解。
2 “工程安全”的含義及導致工程安全事故的原因
2.1 “工程安全”的含義
工程安全在世界各國都是一個受到普遍關(guān)注的重要問題。廣義的工程安全包含兩個方面的含義：一方面是指工程建筑物本身的安全，即質(zhì)量是否達到了合同要求、能否在設(shè)計規(guī)定的年限內(nèi)安全使用，設(shè)計質(zhì)量和施工質(zhì)量直接影響到工程本身的安全，二者缺一不可；另一方面則是指在工程施工過程中人員的安全，特別是合同有關(guān)各方在現(xiàn)場工作人員的生命安全?！栋踩珬l例》中的“安全生產(chǎn)”以及本文中提到的“安全管理”均指后者。
2.2 導致工程安全事故的原因
我國的工程建設(shè)規(guī)模巨大，但建設(shè)管理水平參差不齊，安全生產(chǎn)的管理和職工安全教育滯后，因而當前建設(shè)系統(tǒng)的安全形勢非常嚴峻。2003年共發(fā)生工程安全事故1292起，死亡1524人。2004年共發(fā)生工程安全事故1144起，死亡1324人。導致工程安全事故的原因主要有以下幾點。
(1)建設(shè)工程的特點導致施工中容易發(fā)生安全事故。建設(shè)工程規(guī)模大、周期長、勞動強度高，施工現(xiàn)場的安全設(shè)施是否齊全配套，采用的工藝技術(shù)是否合理以及照明、通風情況等都會給安全生產(chǎn)帶來隱患。
(2)參建各方缺少以人為木的安全意識和管理機制。業(yè)主作為項目的投資方往往只重視視進度而忽生產(chǎn)視過程的合理性和安全性。大部分承包商缺乏完善的安全管理體系和足夠的安全按理人員，現(xiàn)場職工和農(nóng)民得不到應(yīng)有的安全培訓。
(3)工程承包企業(yè)的成本因素導致減少安全防護措施。
1)低價投標。各個工程承包企業(yè)為了拿到項目，競相壓低報價，有的甚至以低于成本價投標。
2)分包轉(zhuǎn)包。實行專業(yè)分包和勞務(wù)分包的工程，由于總承包商和中間承包商層層分包，層層收取管理費，大大壓縮了一線施工隊伍的利潤空間。
3)業(yè)主拖欠工程款項。無論政府或私人業(yè)主拖欠承包商款項的現(xiàn)象十分普遍。由于以上三種情況的出現(xiàn)，導致承包商不得不拼命壓縮成本，也必然會減少安全生產(chǎn)措施的投入。
(4)合理的建設(shè)工期得不到保障。不少政府官員為了自己的業(yè)績往往會要求項目提前竣工，很多私人業(yè)主為了投資項目盡早竣工，也經(jīng)常無理要求承包商壓縮工期，迫使承包商日夜趕工。合理的工期得不到保障，建筑工人超負荷工作、疲勞作業(yè)，必然導致安全隱患增加。
(5)建筑工人素質(zhì)不高。建筑工人大多來自農(nóng)村，他們一方面缺乏安全常識，不懂得在勞動中合理地保護自己：另一方面維權(quán)意識很差，一旦出現(xiàn)了安全事故，不懂得用法律武器來保護自己的合法權(quán)益，這也導致了承包企業(yè)對安全生產(chǎn)的刁<重視。
3 監(jiān)理工程師的地位和職責
根據(jù)我國《合同法》，建設(shè)單位(以下稱“業(yè)主”)與施工單位(以下稱“承包商”)簽訂的合同屬于承攬合同，即承攬人按照定做人的要求完成工作，交付工作成果，定做人給付報酬的合同。由于建設(shè)工程合同的標的——工程項目屬于不動產(chǎn)，如房屋、鐵路、公路、橋梁等，這對公共利益和公眾安全的影響很大，且工程項目完成的周期較長，因此我國《合同法》分則部分將建設(shè)工程合同單獨列為一章。這類合同除了具備承攬合同的一般特性以外，一個很突出的特點就是定做人(即業(yè)主)可以委托第三方(即監(jiān)理工程師)監(jiān)督承攬人的工作過程，以確保承攬工作按時保質(zhì)完成。
業(yè)主監(jiān)理工程師簽訂的合同—委托建設(shè)監(jiān)理合同是委托合同的一種，監(jiān)理工程師受業(yè)主委托對項目實施監(jiān)督和管理。監(jiān)理合同的標的是服務(wù)，即監(jiān)理工程師應(yīng)根據(jù)委托為業(yè)主提供高水平的、專業(yè)化的智力服務(wù)。監(jiān)理工程師對工程的監(jiān)督不排除政府有關(guān)主管部門依照國家有關(guān)規(guī)定對建設(shè)工程進行的監(jiān)督，監(jiān)理工程師對工程實施監(jiān)督的依據(jù)是業(yè)主的授權(quán)，其與業(yè)主、承包商都是平等的民事主體。
監(jiān)理工程師職責的核心是：依照法律、行政法規(guī)和建設(shè)工程承包合同，代表業(yè)主對承包商在施工質(zhì)量、建設(shè)工期和合同款項支付等方面實施監(jiān)督?？陀^、公平地執(zhí)行監(jiān)理任務(wù)。
4 參照國際慣例監(jiān)理工程師沒有安全責任
4.1 fidic合同條件的有關(guān)規(guī)定
國際咨詢工程師聯(lián)合會(fidic)在1999年出版了幾本新版合同條件，在“施工合同條件”(新紅皮書)、“工程設(shè)備與設(shè)計／建造合同條件”(新黃皮書)以及“epc交鑰匙項目合同條件”(銀皮書)中對安全生產(chǎn)管理的職責均有明確的規(guī)定。這三本合同條件均在承包商的一般義務(wù)中明確規(guī)定“承包商應(yīng)對所有現(xiàn)場作業(yè)、所有施工方法和全部工程的完備性、穩(wěn)定性和安全性承擔責任”(第4.1款)。在“安全程序”中規(guī)定，承包商應(yīng)遵守所有適用的安全規(guī)則：照料現(xiàn)場所有人員的安全：除去現(xiàn)場的危險障礙物：提供安全設(shè)施等(第4.8款)。
對業(yè)主方在安全方面的要求僅限于業(yè)主方應(yīng)負責保證在現(xiàn)場的業(yè)主方人員和業(yè)主的其他承包商根據(jù)“安全程序”和“環(huán)境保護”有關(guān)條款的要求，采取與要求承包商采取的類似行動(第2.3款)。
fidic“新紅皮書”中“工程師的職責與權(quán)力”中規(guī)定：“業(yè)主應(yīng)任命工程師，工程師應(yīng)履行合同中賦予他的職責”，“工程師的任何批準、校核、證明、同意、檢查、檢驗、指示、通知、建議、要求、試驗或類似行動(包括未表示不批準)，不應(yīng)解除合同規(guī)定的承包商的任何責任，包括對錯誤、遺漏、誤差和未遵照的責任”(第3.1款)。
80年代，我國參照世行貸款項日工程采購招標文件和fidic合同條件中咨詢工程師的有關(guān)規(guī)定建立了建設(shè)監(jiān)理制度。90年代中，各部委頒布了一系列工程建設(shè)合同范本。這些合同范本中對業(yè)主方工程項目管理的理念和監(jiān)理工程師的地位和職責范圍的規(guī)定與fidic合同條件中的咨詢工程師基本上是一致的。
在fidic的合同條件中并沒有規(guī)定業(yè)主或咨詢工程師有權(quán)強制干涉承包商的施工方法、施工組織和安全防范措施，同時也不必為承包商在施工中，包括安全生產(chǎn)中的疏忽和過失承擔任何責任。
4.2 aia合同文件的有關(guān)規(guī)定
aia(美國建筑師協(xié)會)編制的系列合同文件中，a201合同通用條件“建筑師的合同管理”一款中對建筑師的職責有十分明確的界定。“……總之，對于工程的施工手段、方案、技術(shù)、操作順序或程序、安全防范以及施工計劃，建筑師既無權(quán)控制支配，也不必承擔義務(wù)。因為按照第3.3款規(guī)定，上述責任完全是承包商的職責”(第4.2.2款)?！敖ㄖ煂Τ邪?、分包商或二者的代理或雇員等，既不需控制支配他們的行為，也不必為他們的疏忽和后果承擔責任?！?第4.2.3款)?！敖ㄖ煂Τ邪虉笈募筒牧系膹蛯彶淮韺Τ邪痰氖┕な侄巍⒎桨?、技術(shù)、操作順序或程序等方面在安全防范上了合法的批準。”(第4.2.7款)。
aia中提到的建筑師既是工程項目的設(shè)計者，又是a201合同條件中規(guī)定的受業(yè)主委托的項目管理負責人，基本相當于我國工程項目中的總監(jiān)理工程師。
4.3 ice出版的合同條件的有關(guān)規(guī)定
(1) ice的有關(guān)規(guī)定。ice(英國土木工程師學會)1999年出版的合同條件(第7版)中規(guī)定，“承包商應(yīng)為現(xiàn)場操作和施工方法的足夠穩(wěn)定性和安全負完全責任”(第8條(3))“在發(fā)出書面警告后，工程師有權(quán)要求承包商……，從工程中撤出不符合合同安全條款要求或，堅持任何有損安全或健康行為的分包商”。(第4條(5))“工程師接受承包商的計劃或?qū)Τ邪探ㄗh的施工方法予以同意，不應(yīng)解除合同規(guī)定的承包商的任何義務(wù)和責任?！?第14條(9))“工程師有權(quán)反對并要求承包商從工程上解雇不遵守合同安全條款規(guī)定，或堅持對安全或健康有害行為的任何操作人員?！?第16條)。
(2) nec合同條件。ice于l
995年出版的nec(新工程合同條件)第2版規(guī)定：“項目經(jīng)理或監(jiān)理工程師對承包商提交的函件的認可并不改變承包商對實施合同工程的責任或?qū)ζ湓O(shè)計所應(yīng)承擔的合同責任?！?第14.1款)“承包商的行為應(yīng)符合工程信息中規(guī)定的對健康和安全的要求”(第18條)
4.4 as4000—1997的有關(guān)規(guī)定
as(澳大利亞標準)4000—1997是澳大利亞標準化委員會批準頒布的工程項目通用合同條件范本。其中第12條規(guī)定：“承包商應(yīng)根據(jù)合同要求采取必要的措施保護人員和財產(chǎn)的安全……?！逼渌麠l款中沒有提及監(jiān)理工程師(superintendent)有權(quán)干預承包商的安全措施或有義務(wù)承擔安全責任。
4.5 學習研究國際慣例對我們的啟迪
在建設(shè)工程合同中，發(fā)包人的主要義務(wù)是按照合同支付工程款、協(xié)助承包商完成各項合同中承諾的工作、檢查工程的質(zhì)量和進度以及完工后接收工程。承包商最基本的義務(wù)是應(yīng)該在合同規(guī)定的竣工時間內(nèi)，將一個質(zhì)量合格的工程交付給業(yè)主。監(jiān)理工程師最重要的職責是業(yè)主方要求他代表業(yè)主檢查驗收工程質(zhì)量、督促承包商的施工進度并且?guī)椭鷺I(yè)主控制投資。施工中大量的施工技術(shù)、施工措施、臨時工程等，都是承包商為了完成也無權(quán)去干預。
美國、英國和澳大利亞都是項目管理水平很高的國家，他們以人為本，非常重視工程建設(shè)過程中的安全問題，安全事故率很低。但是這些國家的合同范本中都提到，對于工程的施丁于段、方案、技術(shù)、操作順序或程序、安全防范以及施工計劃，都應(yīng)由承包商全面負責，建筑師／工程師既無權(quán)控制支配，也不承擔義務(wù)。
fidic“新紅皮書”中涉及hse的l7個條款中沒有一條要求工程師對人身安全有關(guān)問題插手干預，當然也不承擔責任。
5 對《建筑法》、《安全生產(chǎn)法》及《安全條例》有關(guān)安全生產(chǎn)管理條款的理解與應(yīng)用
5.1 承包商是安全生產(chǎn)的第一責任人
(1)《建筑法》的相關(guān)規(guī)定?！督ㄖā芬?guī)定，“建筑施工企業(yè)在編制施工組織設(shè)計時，應(yīng)當根據(jù)建筑工程的特點指定相應(yīng)的安全技術(shù)措施”(第38條)，“建筑施工企業(yè)必須依法加強對建筑安全生產(chǎn)的管理，執(zhí)行安全生產(chǎn)責任制度，采取有效措施，防止傷亡和其他安全生產(chǎn)事故的發(fā)生。建筑施工企業(yè)的法定代表人對本企業(yè)的安全生產(chǎn)負責”(第44條)，“施工現(xiàn)場安全由建筑施工企業(yè)負責?！?第45條)根據(jù)《建筑法》對安全生產(chǎn)責任的規(guī)定，建筑施工企業(yè)要對安全生產(chǎn)全面負責。
(2)《安全生產(chǎn)法》中的相關(guān)規(guī)定?！栋踩a(chǎn)法》中明確規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責人對本單位的安全生產(chǎn)工作全面負責。”(第5條)。這里首先要明確的是在建設(shè)項目的實施過程中，對于施工現(xiàn)場的安全工作，到底哪一方應(yīng)該作為《安全生產(chǎn)法》中規(guī)定的生產(chǎn)經(jīng)營單位而全面負責。有人認為，作為項目業(yè)主的房地產(chǎn)開發(fā)商因為銷售建成的房屋而盈利，屬于生產(chǎn)經(jīng)營單位，因此應(yīng)對施工現(xiàn)場的安全工作負責。也有人認為，監(jiān)理單位向業(yè)主提供服務(wù)而盈利，屬于生產(chǎn)經(jīng)營單位，因此也應(yīng)對施工現(xiàn)場的安全工作負責。這些觀點都是錯誤的。
《安全生產(chǎn)法》規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營單位的從業(yè)人員有依法獲得安全生產(chǎn)保障的權(quán)利，并應(yīng)當依法履行安全生產(chǎn)方面的義務(wù)?！?第6條)，“建筑施工企業(yè)……應(yīng)當設(shè)置安全生產(chǎn)機構(gòu)或者配備專職安全生產(chǎn)管理人員”(第19條)，“生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當對從業(yè)人員進行安全生產(chǎn)教育和培訓，保證從業(yè)人員具備必要的安全生產(chǎn)知識，熟悉布關(guān)的安全生產(chǎn)：規(guī)章制度和安全操作規(guī)程，掌握本崗位的安全操作技能?！?第21條)，“生產(chǎn)經(jīng)背單位不得使用國家命令淘汰、禁止使用的危及安全生產(chǎn)的工藝、設(shè)備。”(第31條)
在施工項目現(xiàn)場，安全生產(chǎn)指的是承包商在完成工程項目的過程中要保證其工作人員的安全。這些施工人員都是受雇于承包商的，是承包商的從業(yè)人員，因此應(yīng)由承包商對他們的安全負責?！栋踩a(chǎn)法》的規(guī)定從不同的側(cè)面說明了，在建設(shè)項目的實施過程中，承包商是工程的生產(chǎn)經(jīng)驗單位，應(yīng)該全面地對現(xiàn)場安全承擔責任。
(3)《安全條例》的有關(guān)規(guī)定。為了進一步明確《建筑法》和《安全生產(chǎn)法》在建設(shè)工程領(lǐng)域如何實施，國務(wù)院于2003年11月12日針對建設(shè)行業(yè)頒布了《安全條例》?！栋踩珬l例》規(guī)定：“施工單位主要負責人依法對本單位的安全生產(chǎn)工作全面負責。……施工單位的項日負責人……對建設(shè)工程項目的安全施工負責?！?第21條)，“施工單位應(yīng)當設(shè)立安全生產(chǎn)管理機構(gòu)，配備專職安全生產(chǎn)管理人員。專職安全生產(chǎn)售；理人員負責對安全生產(chǎn)進行現(xiàn)場監(jiān)督檢查?！?第23條)，“施工單位應(yīng)當為施工現(xiàn)場從事危險作業(yè)的人員辦理意外傷害保險?！?第38條)。
根據(jù)《安全條例》的規(guī)定，施工單位是安全生產(chǎn)的第一責任人，對施工現(xiàn)場的安全管理工作全面負責，施工單位應(yīng)當派員負責安全生產(chǎn)的現(xiàn)場監(jiān)督和檢查工作。這樣規(guī)定是合理的，因為只有施工單位才能直接控制現(xiàn)場和施工過程，并具備安全生產(chǎn)特定的經(jīng)驗和技能，能夠執(zhí)行有效的安全施工方案。
因此，根據(jù)《建筑法》、《安全生產(chǎn)法》、《安全條例》以及國際上權(quán)威的合同范本的規(guī)定，承包商應(yīng)當對安全生產(chǎn)全面負責，是安全事故的第一責任人。
5.2 正確理解《安全條例》關(guān)于監(jiān)理安全責任的規(guī)定
《安全條例》第14條規(guī)定：“工程監(jiān)理單位應(yīng)當審查施工組織設(shè)計中的安全技術(shù)措施或者專項施工方案是否符合工程建設(shè)強制性標準。工程監(jiān)理單位在實施監(jiān)理過程中，發(fā)現(xiàn)存在安全事故隱患的，應(yīng)當要求施工單位整改：情況嚴重的，應(yīng)當要求施工單位暫時停止施工，并及時報告業(yè)主。施工單位拒不整改或者不停止施工的，工程監(jiān)理單位應(yīng)當及時向有關(guān)主管部門報告。工程監(jiān)理單位和監(jiān)理工程師應(yīng)當按照法律、法規(guī)和工程建設(shè)強制性標準實施監(jiān)理，并對建設(shè)工程安全生產(chǎn)承擔監(jiān)理責任?！毕鄳?yīng)地，第57條規(guī)定了當監(jiān)理單位不履行第l4條規(guī)定的職責時所承擔的行政責任。同時《安全條例》第26條還規(guī)定了總監(jiān)理工程師要對達到一定規(guī)模且危險性較大的分部分項工程的專項施工方案簽字。
《安全生產(chǎn)法》和《建筑法》中都沒有規(guī)定監(jiān)理工程師承擔施工中的安全管理職責，國際慣例更是如此。但既然《安全條例》對監(jiān)理工程師在施工：現(xiàn)場安全生產(chǎn)管理中承擔的責任作出了一些規(guī)定，我們?nèi)绾握_理解這些規(guī)定并具體應(yīng)用呢筆者的觀點如下：
(1)“審查施工組織設(shè)計中的安全技術(shù)措施或者專項施工方案是否符合工程建設(shè)強制性標準”。關(guān)于《安全條例》14條中的這個規(guī)定，有兩個問題需要明確：第一，監(jiān)理工程師對安全技術(shù)措施應(yīng)該審查到什么程度；第二，如果監(jiān)理工程師審查了安全技術(shù)措施，但仍然出現(xiàn)了安全事故，監(jiān)理工程師是否應(yīng)當承擔責任。首先，安全管理及安全方案的編制是一個專業(yè)性很強的工作，承包商是安全生產(chǎn)的第一責任人，他具有多年的施工經(jīng)驗，完全有能力編制一個安全可行的施工方案。監(jiān)理工程師只能從宏觀的角度對安全技術(shù)措施進行審查，審查的依據(jù)是國家的強制性標準。對于一些具體的安全方案和措施，只要在原則上不違背強制性標準，監(jiān)理工程師不宜干預過多。如果監(jiān)理工程師認為某些具體方案和措施應(yīng)該進一步改進，可以向承包商提出建議，但不能強制其接受。承包商有權(quán)根據(jù)自己企業(yè)的特點和技術(shù)優(yōu)勢，并采用價值工程的理念采取自己認為合理的、適用的、經(jīng)濟的施工方法及安全方案。
其次，我國的監(jiān)理工程師來自不同的單位，他們的特長既不是施工組織、管理，更不是施工安全管理，而是業(yè)主方的鮮明管理。如果由于監(jiān)理工程師水平和能力有限而非玩忽職守，雖然對施上方案進行了審查，但該方案在實施中仍然引發(fā)了安全事故，監(jiān)理工程師不應(yīng)對此承擔責任。根據(jù)上文中提到的國際慣例的有關(guān)內(nèi)容，工程師的任何批準、校核、證明等，不應(yīng)解除合同規(guī)定的承包商的任何責任?！栋踩珬l例》第57條也規(guī)定，監(jiān)理工程師只有在沒有對方案進行審查的情況下才應(yīng)受到行政處罰。
現(xiàn)在很多地方制定的“監(jiān)理實施細則”和“監(jiān)理操作規(guī)程”都從不同程度上曲解了《安全條例》的規(guī)定，將監(jiān)理的責任任意擴大化。只要是監(jiān)理審核過的方案出了問題，一律對監(jiān)理企業(yè)實行很重的行政處罰。筆者認為，這樣的處罰十分不合理、不公平，既不符合《建筑法》、《安全生產(chǎn)法》以及《安全條例》的相關(guān)規(guī)定，也不符合國際慣例。如果監(jiān)理審核過的方案出了問題，就要求監(jiān)理企業(yè)受到很嚴厲的處罰，必然導致監(jiān)理工程師在審核安全方案時，無限制地要求承包商提高安全系數(shù)而無視安全成本，因為成本的增加只與承包商和業(yè)主有關(guān)，與監(jiān)理工程師無關(guān)，這樣的規(guī)定不利于整個工程項目的正常順利實施。
至于《安全條例》第26條要求監(jiān)理工程師要對達到一定規(guī)模且危險性較大的分部分項工程的專項施工方案簽字。筆者認為真正應(yīng)簽字負責的是承包商的總工程師，如果要求總監(jiān)簽字，只能表示他進行了程序性的審查而不能保證該方案不出事故，更不應(yīng)解除合同規(guī)定的承包商的任何責任。
(2)“工程監(jiān)理單位在實施監(jiān)理過程中，發(fā)現(xiàn)存在安全事故隱患的，應(yīng)當要求施工單位暫時停止施工，并及時報告業(yè)主，施工單位拒不整改或者不停止施工的，工程監(jiān)理單位應(yīng)當及時向有關(guān)主管部門報告?！?/p>
1)如何理解“發(fā)現(xiàn)存在安全事故隱患”。根據(jù)《安全條例》第57條的規(guī)定，應(yīng)該理解為監(jiān)理工程師在實施監(jiān)理過程中，發(fā)現(xiàn)存在安全事故隱患時，應(yīng)當采取相應(yīng)的措施；如果發(fā)現(xiàn)存在安全事故隱患而沒有采取措施，則應(yīng)根據(jù)?《安全條例》第57條的規(guī)定受到行政處罰。《安全條例》的規(guī)定并沒有要求監(jiān)理工：程師主動排查安全隱患，因為排查隱患是承包商的工作，應(yīng)該由承包商的專業(yè)安全人員宋負責。
現(xiàn)在某些地方只要出了事故，就一律要求監(jiān)理工程師也承擔責任。有的城市甚至提出了“安全旁站”。實際情況是承包商的安全管理員也不一定“旁站”，要求監(jiān)理“安全旁站”則是將業(yè)主方委托進行施工階段項目管理的監(jiān)理工程師變成了替承包商安全施工的“旁站”管理員，是十分不妥的。這樣無限擴大監(jiān)理的安全責任是不符合我國法律法規(guī)的規(guī)定的。
2)監(jiān)理工程師不負責排查安全隱患的對比分析。工程項目的建設(shè)過程一般都包括兩部分工作：一是土建工程；二是機電設(shè)備采購和安裝。這兩部分工作成果共同構(gòu)成了永久工程。即工程項目產(chǎn)品。
以—個發(fā)電站建設(shè)為例，土建施工包括電站廠房等，設(shè)備采購安裝包括發(fā)電機組、高壓輸變電設(shè)備等，對這一類機電設(shè)備，業(yè)主會派監(jiān)理工程師到制造廠去監(jiān)督設(shè)備的質(zhì)量、材料、制造工藝等是否合格，特別是隱蔽部位的各項指標是否符合要求。如果供貨商廠內(nèi)的工人在設(shè)備生產(chǎn)過程中發(fā)生了傷亡事故，監(jiān)理工程師對此是不承擔責任的，業(yè)主也不會要求監(jiān)理工程師在檢查機電設(shè)備制造質(zhì)量時，還要去審查廠方的安全管理措施。相似的例子可以有大型船舶的采購，業(yè)主往往請一個質(zhì)檢單位(如我國的“中國船級社”、國際上有名的“勞氏船級社”)的船舶制造過程中檢查質(zhì)量，而船舶制造過程中的安全生產(chǎn)則全部是由船舶制造廠家負責，“船級社”則完全不管安全生產(chǎn)。
土建工程只是施工承包商負責在施工現(xiàn)場內(nèi)完成土建產(chǎn)品，承包商完成一部分工程、監(jiān)理工程師驗收一部分、業(yè)主相應(yīng)地支付工程款。付款后這部分永久工程即屬于業(yè)主，這種土建工程采購和機電設(shè)備采購是同一性質(zhì)。既然檢查設(shè)備質(zhì)量的監(jiān)理單位不負責生產(chǎn)過程中的安全管理，土建工程施工過程也應(yīng)該是完全一樣的。
3)“工程監(jiān)理單位和監(jiān)理工程師應(yīng)當按照法律、法規(guī)和工程建設(shè)強制性標準實施監(jiān)理，并對建設(shè)工程安全生產(chǎn)承擔監(jiān)理責任。”
這一條從法律制訂的角度來說是一個兜底性的條款，即賦予一定的自由裁量權(quán)，但這條規(guī)定決不能成為擴大監(jiān)理安全責任的借口。承包商是工程項目的實施者，是雇用工人來完成工程的雇主，是最有能力控制現(xiàn)場的一方，是對安全生產(chǎn)直接負責的責任人。監(jiān)理工程師對方案的審核以及發(fā)現(xiàn)隱患后采取的措施，只能理解為監(jiān)理工程師所應(yīng)承擔的社會責任，而非因其工作本身而產(chǎn)生。無論是根據(jù)我國的法律、法規(guī)還是工程項目實施的國際慣例，都不應(yīng)要求監(jiān)理工程師對安全生產(chǎn)不合理地承擔過多的責任。
監(jiān)理工程師主要應(yīng)對如下兩種情況導致的安全事故承擔責任：第一，監(jiān)理工程師在施工過程中未對工程進行認真驗收，從而發(fā)生工程質(zhì)量事故，造成安全事故；第二，監(jiān)理工程師存在腐敗、受賄行為，與其他項日參與方串通、勾結(jié)，導致工程質(zhì)量事故，并造成安全事故。
5.3 《安全條例》實施中有待解決的問題
《安全條例》要求監(jiān)理工程師發(fā)現(xiàn)安全事故隱患時應(yīng)要求施工單位整改。但在工程建設(shè)過程中，承包商由于業(yè)主拖欠工程款、安全意識差等種種原因，常常無視監(jiān)理工程師的整改命令，這時監(jiān)理工程師應(yīng)如何處理
《安全條例》規(guī)定了情況嚴重時監(jiān)理工程師應(yīng)要求施工單位暫時停工，并及時報告業(yè)主。什么情況屬于“情況嚴重”安全無小事，任何安全隱患都可能導致人員傷亡，到底什么級別的隱患可以要求停工并向業(yè)主報告呢如果向業(yè)主報告了，但業(yè)主不同意停工該如何處理呢
《安全條例》最后規(guī)定施工單位拒不整改或者不停止施工的，工程監(jiān)理單位應(yīng)當及時向有關(guān)主管部門報告。根據(jù)上面的分析和具體的現(xiàn)場實施情況，由于業(yè)主和承包商不配合安全管理工作，監(jiān)理工程師常常發(fā)現(xiàn)了隱患卻無力采取任何措施。一座城市每天有許多個項目處在實施的過程中，如果每個項目的監(jiān)理工程師遇到了這種情況都向主管部門報告，主管部門要有雇用多少職員才能及時處理完這些報告呢此外，是要求主管部門一旦接到報告就要親臨現(xiàn)場還是采取其他什么措施接受監(jiān)理工程師報告的部門以及這些部門在接到報告后處理安全生產(chǎn)管理的權(quán)力和權(quán)限也有待進一步明確。
6 對建筑工程安全生產(chǎn)管理的幾點建議
6.1 認真研究國際上對建筑工程安全生產(chǎn)管理的經(jīng)驗
各國對于建設(shè)工程實施中的安全管理都是十分重視的，特別是英美發(fā)達國家。我們對于這些國家在建筑工程中的相關(guān)法律、法規(guī)、合同條款范本、安全管理方法和經(jīng)驗都應(yīng)進行深入的研究，認真借鑒他們的經(jīng)驗，改進我們在這方面的立法和管理工作。
6.2 政府部門應(yīng)加強對安全生產(chǎn)的監(jiān)管
各地方應(yīng)該有專門的建設(shè)工程安全職能部門，負責處理監(jiān)理工程師提交的承包商拒不整改，以至命令停工的報告。對重大的安全隱患應(yīng)及時檢查，并督促整改。政府官員應(yīng)該提高安全生產(chǎn)意識，尊重業(yè)主與承包商簽訂的施工合同、尊重科學的施工進度計劃，避免以不合理的行政命令干擾施工的正常進行。
6.3 完善對地方政府部門及業(yè)主的相關(guān)規(guī)定和要求
我國的承包商生存在很惡劣的市場環(huán)境下，由于缺乏對業(yè)主的約束和監(jiān)管，承包商的工程款得不到及時支付。這是導致安全事故頻發(fā)的一個很重要的原因。此外，有些地方政府部門和業(yè)主忽視質(zhì)量和安全而片面追求快省的做法也迫使承包商無法保證足夠的安全生產(chǎn)條件。因此在嚴格規(guī)定了承包商的安全生產(chǎn)責任的同時，也應(yīng)該對行些地方政府部門和業(yè)主的種種違法行為進行嚴厲的處罰，這樣才能給堆包向創(chuàng)造—個良好的經(jīng)營環(huán)境。
6.4 安全生產(chǎn)管理費專款專用
應(yīng)將“安全生產(chǎn)管理費”單獨列在工程量表中，并要求承包商在報價時列出用于安全生產(chǎn)管理費用的細目。在施工過程中，應(yīng)由監(jiān)理工程師檢查這筆費用的使用情況，再批準支付，以保證承包商安全生產(chǎn)管理的專款專用。
6.5 “四控制”的提法是錯誤的
監(jiān)理工程師是受業(yè)主委托按照施工合同進行施工的進度、投資與質(zhì)量的檢查與管理的，監(jiān)理直接不組織生產(chǎn)，如何能控制生產(chǎn)過程中的安全在本文一開始列舉的我國建筑業(yè)安全事故高發(fā)的眾多原因中，有哪條是監(jiān)理有權(quán)干預和控制的因此要求監(jiān)理“控制”安全的提法是錯誤的。
6.6 推行監(jiān)理職業(yè)責任保險
由于《安全條例》中規(guī)定了監(jiān)理在安全生產(chǎn)中所承擔的責任，根據(jù)條例的規(guī)定，監(jiān)理工’程師在安全生產(chǎn)中承擔的工作也會進一步納入監(jiān)理委托合同。因此，應(yīng)該將監(jiān)理的安全職責也納入監(jiān)理職業(yè)責任保險范圍。
7 結(jié)束語
安全生產(chǎn)是體現(xiàn)人本精神、構(gòu)建和諧社會的一個重要方面，應(yīng)該引起有關(guān)各方的高度重視?！栋踩a(chǎn)法》、《安全條例》等一系列法律法規(guī)的頒布對于明確安全生產(chǎn)責任、提高安全管理水平、降低安全事故起到了十分積極的作用。各級地方政府、相關(guān)職能部門以及項目的各個參與方都應(yīng)該正確理解并貫徹落實這些法律、法規(guī)的規(guī)定，既不能無視《安全條例》的規(guī)定，也不應(yīng)曲解其內(nèi)容。只有這樣才能真正提高我國工程項目施工的安全管理水平，減少安全事故給國家和社會帶來的損失。
