城市軌道交通綜合安全管理體系
軌道交通綜合安全管理體系已經(jīng)成為世界各大中城市不容忽視的問題。
1 城市軌道交通綜合安全管理體系
1.1 目標(biāo)和原則
城市軌道交通綜合安全管理體系的目標(biāo)是:使城市軌道交通的安全生產(chǎn)與管理達(dá)到預(yù)先設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)，使事故等級和事故頻率控制在預(yù)先規(guī)定的范圍內(nèi)。建立城市軌道交通綜合安全管理體系應(yīng)遵循差異性、明晰性、法律性和程序性原則。
1.2 內(nèi)容
城市軌交交通綜合安全管理體系的內(nèi)容如圖1所示。
其中法律法規(guī)體系是指專門針對城市軌道交通行業(yè)安全管理的法律法規(guī)或其他法律法規(guī)中的有關(guān)條款，具有規(guī)定性、穩(wěn)定性和強制性特點，是城市軌道交通綜合安全管理體系正常運作的前提和保證。
運營企業(yè)內(nèi)部安全管理體系包括運營企業(yè)安全管理制度、行車組織安全管理、設(shè)備安全管理和人力資源安全培訓(xùn)等內(nèi)容。該體系貫穿于其他各體系之自然界的各種自然災(zāi)害以及各種軟硬件設(shè)備故障都會引發(fā)城市軌道交通安全事故，各種社會政治經(jīng)濟矛盾和個別人的不健康心理也為城市軌道交通帶來了不安全因素。而城市軌道交通運輸組織專業(yè)性強、技術(shù)設(shè)備復(fù)雜、客流量大、日周期性強、高峰低谷落差顯著、時效性強，其建設(shè)一般又采取地下或高架形式，因此提高安全管理有效性和事故救援的難度均較大。此外，安全事故會降低軌道交通的可信賴度，形成社會疑懼心理，在一個長時間段內(nèi)影響經(jīng)濟發(fā)展和居民生活。近一段時間以來，國內(nèi)外城市軌道交通安全事故時有發(fā)生，2003年2月的韓國大邱地鐵火災(zāi)更是震驚世界。為此，建立和完善城市中并將其有機結(jié)合起來，是城市軌道交通綜合安全管理體系的核心和主體。
事故預(yù)防體系是指針對各種事故發(fā)生的可能性，對人、設(shè)備、管理以及環(huán)境的要求體系，包括對行車、設(shè)備、職工傷亡、旅客傷亡、火災(zāi)、水災(zāi)、震災(zāi)、風(fēng)災(zāi)、爆炸、投毒等各種事故的預(yù)防。
事故處理與調(diào)查體系包括受傷人員搶救和死難人員善后處理、搶修和重建、勘測和分析、責(zé)任劃分及事故報告等內(nèi)容。
對運營企業(yè)的檢查評估體系主要包括對安全管理體系的評估、對安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況的檢查以及相應(yīng)的獎罰措施。
規(guī)劃建設(shè)安全要求體系和設(shè)備質(zhì)量安全要求體系主要是指城市軌道交通項目規(guī)劃建設(shè)和設(shè)備制造必須達(dá)到安全要求，以及投入運營后一定時期內(nèi)對這些要求符合程度的規(guī)定。
1.3 機構(gòu)和職能
針對城市軌道交通綜合安全管理體系的內(nèi)容，借鑒其他行業(yè)安全管理工作的經(jīng)驗，城市軌道交通綜合安全管理體系的主要組成部門如圖2所示。各部門的職能如后。
國家和地方城市軌道交通安全監(jiān)管部門:出臺行政法規(guī)；制定行業(yè)安全管理政策和安全管理目標(biāo)；依法對運營企業(yè)、規(guī)劃建設(shè)企業(yè)以及設(shè)備生產(chǎn)和進出口企業(yè)實施安全監(jiān)管；向運營企業(yè)頒發(fā)安全許可，向設(shè)備制造和進出口企業(yè)、規(guī)劃建設(shè)企業(yè)頒發(fā)安全資質(zhì)證書；指導(dǎo)運營企業(yè)建立內(nèi)部安全管理體系，定期對運營企業(yè)的安全管理工作進行檢查和評估；負(fù)責(zé)組織重大事故調(diào)查并提供事故調(diào)查報告；負(fù)責(zé)對公安、消防、醫(yī)療等部門的組織協(xié)調(diào)工作。
運營企業(yè):建立健全企業(yè)內(nèi)部各項安全管理制度；科學(xué)合理的設(shè)置企業(yè)內(nèi)部安全管理部門；綜合運用各種管理手段，圍繞運營組織開展安全管理工作，主要包括行車安全管理、設(shè)備安全管理、人力資源安全培訓(xùn)等；在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，對乘客行使安全管理職能；搜集、積累、分析城市軌道交通安全管理信息資料；接受監(jiān)管部門的檢查和評估，按要求向其提交安全工作報告及其他與安全管理工作相關(guān)的文件，協(xié)助其做好重大事故處理和調(diào)查工作；加強與公安、消防、醫(yī)療等部門的聯(lián)系與合作，確保部門間的協(xié)作達(dá)到城市軌道交通綜合安全管理體系的要求。
公安、消防和醫(yī)療部門:負(fù)責(zé)各自職能范圍內(nèi)與軌道交通相關(guān)的安全管理工作，主要包括打擊以城市軌道交通設(shè)施和乘客為目標(biāo)或以城市軌道交通設(shè)施為主要場所的治安犯罪、火災(zāi)的預(yù)防和撲救以及救治各類事故中的受傷人員。另外，消防部門還對運營企業(yè)實施消防監(jiān)管。
規(guī)劃建設(shè)企業(yè):在規(guī)劃和建設(shè)過程中貫徹有關(guān)安全規(guī)定；向城市軌道交通安全監(jiān)管部門提交工程圖紙或報告施工中有關(guān)安全設(shè)施的進展和完成情況。設(shè)備生產(chǎn)和進出口企業(yè):按照有關(guān)安全要求組織產(chǎn)品的生產(chǎn)和進口；將產(chǎn)品送檢或提供產(chǎn)品質(zhì)量檢驗報告。
2 建立綜合安全管理體系建議
2.1 完善法制法規(guī)建設(shè)
目前我國城市軌道交通行業(yè)安全法規(guī)尚屬空白，《中華人民共和國消防法》和《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》中均沒有針對城市軌道交通的具體規(guī)定。立法空白導(dǎo)致通過行政手段來建立和運作城市軌道交通綜合安全管理體系。與法建手段相比，行政手段雖然同樣具有強制性，但在穩(wěn)定性和明晰性方面卻相去甚遠(yuǎn)，這將給城市軌道交通綜合安全管理工作帶來隱患。在全國性法律法規(guī)立法條件尚不成熟的情況下，可以首先推動地方立法，對城市軌道交通綜合安全管理體系做出規(guī)定，如《上海市軌道交通管理條例》。
2.2 完善安全監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置
我國對軌道交通行使安全監(jiān)管職能的部門往往機構(gòu)規(guī)模小、專業(yè)人員缺乏、兼職情況多，難以有效行使安全監(jiān)管職能。目前應(yīng)在已具有軌道交通設(shè)施的城市試點建立由安全管理專家和專業(yè)技術(shù)人員組成的軌道交通安全監(jiān)管部門，該部門獨立于運營企業(yè)之外；其權(quán)利和責(zé)任由相關(guān)法律法規(guī)進行明確規(guī)定。日后根據(jù)行業(yè)的發(fā)展程度，在適當(dāng)時機建立全國性城市軌道交通安全監(jiān)管部門。安全監(jiān)管部門可以獨立設(shè)置，也可以與其他監(jiān)管職能合并建立統(tǒng)一的行業(yè)監(jiān)管部門。
2.3 建立設(shè)備質(zhì)量安全要求體系
城市軌道交通綜合安全管理體系的設(shè)備依賴性較高。目前我國亟待建立科學(xué)規(guī)范的針對不同地理環(huán)境、不同軌道交通類型的設(shè)備質(zhì)量安全要求體系。城市軌道交通項目運營初期往往盈利性較差，在制定上述規(guī)定時應(yīng)充分考慮差異性原則，針對某一類型、級別的軌道交通項目制定必備安全設(shè)備規(guī)定，強制要求投入。而對于其他安全設(shè)備，則由投資方和運營企業(yè)依據(jù)實際情況選擇投入。
2.4 強化安全審核和評估工作
在軌道交通項目投入運營之前，運營企業(yè)必須通過安全監(jiān)管部門會同消防等部門的初檢和安全評估，安全認(rèn)證必須成為申請運營許可證的必備條件之一。進入運營階段，安全監(jiān)管部門必須定期對運營企業(yè)進行安全檢查，還可以指定專業(yè)科研或咨詢機構(gòu)對運營企業(yè)進行安全評估，責(zé)令運營企業(yè)對檢查評估中發(fā)現(xiàn)的問題進行整改。必要時安全監(jiān)管部門可以吊銷運營企業(yè)的運營許可。
2.5 強化安全教育
一方面要加強對運營企業(yè)員工的安全意識和技能教育。另一方面要大力向乘客宣傳并督促其遵守軌道交通安全管理制度，普及和強化緊急狀態(tài)下的逃生技能培訓(xùn)。
3 結(jié)語
在“十五”規(guī)劃中，國家正式提出了發(fā)展城市軌道交通的戰(zhàn)略，預(yù)算投資約2000億元，各城市申請立項的擬建線路總長度約2000km。城市軌道交通行業(yè)的產(chǎn)品是旅客的空間位移，而乘客的人身和財產(chǎn)安全則是首要質(zhì)量要求。綜合安全管理體系的建立和完善必將為我國城市軌道交通行業(yè)的健康發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。
